نظر آیت‌الله هاشمی درباره احیاء نخست‌وزیری

آیت‌الله هاشمی رفسنجانی با اشاره به سابقه استقرار نظام پارلمانی همراه با نخست‌وزیر در کشور و نظام ریاستی، یعنی سیستم فعلی، گفت: به نظر من، که در هر دو دوره در جریان مسائل جاری کشور بودم، نظام فعلی، یعنی ریاست جمهور بهتر است.

 رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام در گفت‌وگو با شبکه مجازی آستان، دیدگاه خود درباره نظام ریاستی و نظام پارلمانی را بیان کرد. متن کامل این گفت‌وگو را در زیر می‌خوانید:

مقام معظم رهبری در مهرماه 1390 طی سفر به کرمانشاه، جملاتی را درباره نظام ریاستی و نظام پارلمانی بیان کردند. پس از آن سخنرانی، مواضع و اظهارنظرهای مختلفی درباره این دو مدل برای قوه مجریه مطرح شد. عده‌ای معتقد بودند که این بیان از مقام معظم رهبری، معنادار و به نوعی نشان دادن چراغ سبز برای برخی تغییرات است اما در مقابل، عده دیگری می‌گفتند اگر نظر ایشان بر چنین تغییر بزرگی باشد، آن را صریح‌تر و در جلساتی با مسئولان و کارشناسان مطرح خواهند کرد نه بدین صورت عمومی و تلویحی. به هر حال، بیانات رهبری موجب شد که پس از سال‌ها، مسأله بازگشت یا عدم بازگشت به سیستم اداره کشور با نخست‌وزیر طرح موضوع شود و نظام‌های ریاستی و پارلمانی در بوته نقد و قیاس قرار گیرند.

در همین رابطه و در آستانه سالروز تشکیل شورای بازنگری قانون اساسی، آیت‌الله هاشمی رفسنجانی رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظم، به عنوان یکی از افرادی که هم در دوره سیستم قوه مجریه با نخست‌وزیر و هم در دوران پس از آن، در سمت‌های بالای حاکمیتی حضور داشته است، در گفت‌وگو با شبکه مجازی آستان، دیدگاه خود در رابطه با احیای پست نخست‌وزیری و نظام پارلمانی را تشریح کرده است:

سوابق مباحث مربوط به نظام پارلمانی

بسم الله الرحمن الرحیم. برای بیان سوابق مباحث مربوط به نظام پارلمانی، باید به سوابق مشروح مذاکرات مجلس خبرگان قانون اساسی مراجعه کنیم که این موضوع هم جزئی از کلیات مباحثی بود که به امر امام راحل و برای تدوین قانونی ما در سطوح مختلف، بحث، بررسی و تبادل نظر می‌شد.

در آغاز باید بگویم که اولاً یک گروه محقق و عمدتاً حقوقدان به سرپرستی مرحوم دکتر حسن حبیبی، حتی قبل از پیروزی انقلاب اسلامی و به دستور امام مشغول تهیه و تدوین پیش‌نویس شدند، ثانیاً پس از پیروزی انقلاب، اکثر شخصیت‌های حوزوی و دانشگاهی و به قول معروف معمم و مکلّا در جلسات متعدد درباره تک‌تک کلمات، عبارات، اصطلاحات و جملات و حتی ضرب‌آهنگ واژه‌ها بحث می‌کردند، ثالثاً متن تهیه شده جزء به جزء در شورای انقلاب مورد بحث و اصلاح قرار گرفت و سپس به صورت کلی برای مراجع آن روز حوزه‌ها ارسال شد و نظرات آنها اخذ و درباره آنها تصمیم‌گیری ‌شد، رابعاً بخش‌های مورد بحث از طریق روزنامه‌ها در جامعه منتشر می‌شد تا اگر کسانی در شهرستان‌ها هستند، قبل از هر تصمیم‌سازی در جریان مباحث باشند و اگر نظری در جهت مثبت و منفی مباحث دارند، بگویند و بنویسند.

با تبیین خلاصه فرایندی که منتج به تدوین متن قانون اساسی جمهوری اسلامی شد، می‌خواهم بگویم که برای هر اصل، بند، موضوعات و جملات آن، با مطالعه قانون اساسی کشورهای دیگر، احکام شرعی مکتب اسلام و مذهب تشیّع و قوانین عرفی ایران و تطبیق آنها با هم، ساعت‌ها - نفر کار شد و یکی از خروجی‌های آن، مباحث مربوط به نظام پارلمانی و نخست‌وزیری در کنار کلیات قانون اساسی بود. مجموعه‌ای از پیشنهادها و نظرات مربوط به قانون اساسی در چهار جلد تحت عنوان «صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی» از سوی مجلس شورای اسلامی چاپ شده که شرح کامل تمام جلسات (از جلسه اول تا جلسه 67) است و در جلد چهارم، هم راهنمای استفاده از مشروح مذاکرات و هم معرفی مجلس و اعضای خبرگان قانون اساسی آمده است و مجموعه اسناد و مدارک مربوط به تدوین قانون اساسی هم در 14 جلد توسط سیدجواد ورعی و آیت‌الله استادی تدوین و منتشر شده است.

نکته مهم دیگری که در همین زمینه باید به آن توجه شود، اطمینان یا احتمال قریب به یقین مبارزان و زبرالحدید نهضت امام به شکست رژیم پهلوی و پیروزی قیام مردم، مخصوصاً در یک سال قبل از پیروزی بود که در آن شرایط، توجه به نوع نظام، از بحث‌های برجسته زندانیان و بیرون زندان با هم بود و در جلسات سرّی مبارزین بحث می‌شد؛ یعنی مبارزین اصلی، مخصوصاً آن جماعت محدود روحانی و بزرگان گروه‌های سیاسی نسبت به موضوع خالی‌الذهن نبودند و بعضی‌ها در مباحث، تحقیقات خود از قانون اساسی کشورهای مختلف را مطرح می‌کردند و برای نکات مثبت و منفی آن بحث می‌شد.

پس از تدوین قانون اساسی و تأیید آن از سوی امام راحل و مردم، نظام اولین انتخابات ریاست جمهوری را برگزار کرد و از همان اول در نظام پارلمانی به آن صورت که در قانون اساسی آمده بود، اختلاف سلایق وجود داشت. در قانون این‌گونه بود که رئیس‌جمهور باید از مجلس برای نخست‌وزیر مورد قبول خود رأی تمایل بگیرد و سپس نخست‌وزیر، وزرا را به مجلس معرفی کند و رأی اعتماد بگیرد. البته این شکل نظام پارلمانی معروف نیست و نظام‌های پارلمانی معروف دنیا مردم به احزاب رأی می‌دهند و نخست‌وزیر توسط حزب برنده انتخابات مشخص می‌شود و نه مجلس و اگر رئیس‌جمهور هم باشد، توسط خود دولت یا مجلس انتخاب می‌شود. به هر حال در ایران تقریباً تا آخر بر سر معرفی نخست‌وزیر و حتی بعدها برای انتخاب وزرا بین نخست‌وزیر و رئیس‌جمهور اختلاف بود و بسیاری از کارهای کشور به خاطر همان اختلافات بر زمین می‌ماند.

تجربه عملی آن کار امام و مسئولان را متوجه کرد که باید در اصلاح قانون اساسی، نظام پارلمانی به نظام ریاستی تغییر کند. می‌دانید که قانون اساسی در جوامع مختلف به عنوان سند ملی و مورد قبول عموم مردم جامعه پذیرفته می‌شود. به علاوه، به دلیل اهمیت و کلی و عمومی بودن آن برای زمان‌های مختلف این سند باید از استحکام کافی برخوردار باشد؛ البته عدم امکان هرگونه تغییر در قانون اساسی نیز ممکن است از جواب‌گویی آن برای حل معظلات جامعه با توجه به نیازهای گوناگون آن بکاهد. به همین دلیل معمولاً راه بازنگری، اصلاح، تغییر و نسخ قانون اساسی باید در آن پیش‌بینی شده باشد.

قانون اساسی مصوب سال 1358، به خاطر دگرگونی‌های سریع ناشی از انقلاب اسلامی در کوتاه‌ترین زمان به تصویب رسید. تردیدی نیست که سرعت در تصویب چنین قانون بنیادین، که کلیه امور و شئون جامعه بر پایه آن استوار می‌شود، بدون اشکال و ایراد نمی‌توانست باشد. بازتاب ساختار سیاسی نظام گذشته و انعکاس آن در قانون اساسی جدید و عدم تجربه‌ برای استقرار نظام بدیع و جدید جمهوری اسلامی (که تا آن زمان سابقه نداشت) مجموعاً قانون اساسی را با اشکالات عملی مواجه ساخته بود. در سال 1368 و با پایان رفتن جنگ عوامل متعددی باعث شد تا بازنگری در قانون اساسی مصوب سال 1358 در دستور کار قرار گیرد و تغییراتی در آن داده شود. این موضوع باعث تحول در ساختار سیاسی کشور و گرایش به نوعی تمرکزگرایی در ساختار تصمیم‌گیری و رفع برخی موانع اجرایی در ساختار سیاسی شد.

از جمله عواملی که موجب ضرورت این بازنگری شد، می‌توان به اشکالات عملی اشاره کرد که اجرای قانون اساسی سال 58 در عمل طی دهه اول انقلاب (از سال 58 تا 68) با آن مواجه بود که از جمله مهمترین آنها می‌توان ناهماهنگی قوه مجریه، شورایی بودن مدیریت قوه قضائیه و مسأله عدم توافق در قوه مقننه را ذکر کرد که این امور به شدت کارایی سیستم سیاسی را تحت تأثیر قرار می‌داد و به تنش‌های درون حاکمیت دامن می‌زد.

طی این سال‌ها، ساختار چهارگانه رهبری، قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضائیه تحولات بسیاری به خود دیده بود و قانون اساسی نمی‌توانست پشتوانه حقوقی و قانونی مناسبی برای این تحولات باشد. در مجموع اشکالات ناشی از پراکندگی امور در تجربه 10 ساله نظام جدید نشان داد که با مدیریت غیرمنسجم، امور به درستی سامان نمی‌یابد و مسئولیت‌ها لوث می‌شود بدین خاطر بود که فکر بازنگری قانون اساسی قوت گرفت.

در قوه مجریه وجود ناهماهنگی بین وظایف رئیس‌جمهور و نخست‌وزیر منجر به آن شده بود که این دو نهاد هم از لحاظ تفکیک و برخورد صلاحیت‌ها و هم از نظر سلسله مراتب دچار مشکلاتی شوند که این امر در عمل در دوران اولین رئیس‌جمهور (بنی‌صدر) حتی دومین رئیس‌جمهور (شهید رجایی) با نخست‌وزیر آن زمان اصطکاکاتی را موجب شد.

اعمال قوه مجریه، جز در اموری که مستقیما بر عهده رهبری گذارده شده بود از طریق رئیس‌جمهور و دولت و نخست‌وزیر و وزرا اعمال می‌شد. رئیس‌جمهور که با رأی مستقیم مردم انتخاب می‌شد، حق نظارت بر وزرا را نداشت و نخست‌وزیر، ریاست هیأت وزیران را بر عهده داشت و بر کار آنان نظارت می‌کرد. اعضای دولت در انجام وظایف و امور خود کاملا مستقل از رئیس‌جمهور عمل می‌کردند. از سوی دیگر، چنانچه بین نخست‌وزیر و وزیران هماهنگی وجود نمی‌داشت، نخست‌وزیر در عزل وزیر به تنهایی قادر به اقدام نبود، زیرا برای این عزل، موافقت رئیس‌جمهور لازم بود. حال اگر وزیر با رئیس‌جمهور هماهنگ و با نخست‌وزیر ناهماهنگ بود، نخست‌وزیر نمی‌توانست در انجام وظایف ریاست هیأت وزیران ایجاد هماهنگی کند، بنابراین در مدیریت قوه مجریه روند شایسته‌ای وجود نداشت. اعضای قوه مجریه فقط در مقابل مجلس مسئول بودند و مجلس بر کار آنان نظارت می‌کرد. در حالی‌که رئیس‌جمهور به عنوان مقام مافوق هیچ‌گونه قدرت مواخذه‌ای نداشت.

مجموع عوامل فوق منجر به بحث درباره بازنگری گردید. اما مشکل کار این بود که در قانون اساسی 1358 به دلایل خاص هیچ‌گونه مکانیسمی برای بازنگری در آن قانون پیش‌بینی نشده بود. البته در اصل 148 پیش‌نویس قانون اساسی که به مجلس خبرگان قانون اساسی داده شده بود، این امر پیش‌بینی شده بود ولی اصل پیشنهادی به تصویب مجلس خبرگان قانون اساسی نرسید.

به هر حال با پایان یافتن جنگ هشت ساله، فرصت زمانی مناسبی پدید آمد تا فضای کشور آماده نگرشی مجدد به قانون اساسی شود. اما راه حل قانونی که در متن قانون اساسی تصریح شده باشد، وجود نداشت و باز به نظر می‌رسید که امام راحل باید با بهره‌وری از اختیارات ناشی از ولایت و محبوبیت و مقبولیت مردمی خود، دست به یک اقدام فراقانونی بزند تا گره ناگشوده باز و بن‌بست‌های قانونی، مرتفع شود؛ اما ایشان فی‌البداهه و از نزد خود دست به چنین کاری نزدند، بلکه هنگامی دست به این اقدام زدند که حکم بازنگری قانون اساسی مسبوق به دو نامه‌ای شد که دو نهاد مهم و سرنوشت‌ساز مملکتی به ایشان نوشتند و در آن ضمن مشورت‌دهی با لسانی صریح خواستار بازنگری در قانون اساسی شدند.

در تاریخ 27 فروردین‌ماه 1368 عده زیادی از نمایندگان مجلس شورای اسلامی در جلسه علنی با قرائت متن نامه‌ای به مقام رهبری کشور از ایشان خواستند «برخی از فصول و اصول قانون اساسی از جمله در باب قوه قضائیه، تشکیلات قوه مجریه و رهبری و غیره دارای ایرادات اساسی است که بدون اصلاح آن اداره کشور با مشکلات جدی مواجه خواهد شد، چنانچه مصلحت بدانید گروهی را برای بازنگری در قانون اساسی و تهیه پیش‌نویس اصلاحیه و متمم آن تعیین فرموده تا پس از تأییدات، مراتب توسط حضرت مستطاب عالی به رفراندوم گذاشته شود.»

متعاقب این نامه، اعضای شورای عالی قضایی نامه‌ای نوشتند و در آن از مقام رهبری انقلاب و کشور درخواست کردند «اکنون که تهیه متمم با اصلاحیه برای قانون اساسی در جامعه مطرح است، شورای عالی قضایی لازم دید نظر خود را در این باره به حضور مبارک تقدیم کند. تجربه 10 ساله نشان داده است که بعضی از اصول آن در فصول رهبری و قوه مجریه و قضائیه و مقننه، نیاز مبرم به متمم یا اصلاحیه دارد. شورای عالی قضایی پیشنهاد می‌کند اگر حضرت‌عالی صلاح بدانید دستور فرمایید هیأتی تعیین شود و اصولی را در قسمت‌های فوق به عنوان متمم با اصلاحیه تهیه و به حضور مبارک تقدیم نماید تا در صورت تأیید برای تصویب به آرای عمومی گذاشته شود.»

امام خمینی با اتخاذ یک تصمیم اساسی، روند مشورت‌دهی، مشورت‌گیری را تکمیل کردند و در تاریخ 4 اردیبهشت 1368، دستور تشکیل شورای بازنگری قانون اساسی را صادر کردند.

امام محدوده مسایل مورد بحث را بدین شرح اعلام کردند که رهبری، تمرکز در مدیریت قوه مجریه، تمرکز در مدیریت قوه قضائیه، تمرکز در مدیریت صداوسیما در صورتی که قوای سه‌گانه در آن نظارت داشته باشند. تعداد نمایندگان مجلس شورای اسلامی، مجمع تشخیص مصلحت نظام برای حل معظلات نظام و مشورت رهبری به صورتی که قدرتی در عرض قوای دیگر نباشد. راه بازنگری به قانون اساسی، تغییر نام مجلس شورای ملی به مجلس شورای اسلامی.

کار بازنگری آغاز شد و موضوعات مذکور طی 41 جلسه، بررسی و در مجموع 46 اصل اصلاح و تغییر یافت و اصول یکصد و هفتاد و ششم (فصل سیزدهم شورای عالی امنیت ملی) و اصل یکصد و هفتاد و هفتم (فصل چهاردهم، بازنگری قانون اساسی) نیز اضافه شد و در همه‌پرسی به آراء عمومی گذاشته شد و به تصویب ملت رسید.

بر اساس بازنگری، پست نخست‌وزیری حذف شد و اختیارات رئیس‌جمهور افزایش یافت، تصمیم‌گیری فردی در قوه قضائیه جایگزین تصمیم‌گیری شورایی شد و جایگاه مجمع تشخیص مصلحت نظام در نظام سیاسی کشور به عنوان حل‌وفصل‌کننده اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان تثبیت شد.

به هر حال مسأله عدم تمرکز در قوه مجریه منجر به تنش‌های متعددی در سطوح بالای مدیریتی اجرایی کشور و کند شدن روند اقدامات گردیده بود. به همین دلیل این موضوع به عنوان یکی از مباحث مجلس بازنگری مطرح شد و آرا و نظراتی چند در این باب ارائه شد. عمدتاً موافقان تمرکز با تأکید بر لزوم کارایی در سیستم بر حذف پست نخست‌وزیری تأکید می‌کردند و مخالفان نگران رشد دیکتاتوری و افزایش قوه مجریه بودند اما در نهایت با استدلال‌های مختلف، ساختار قوه مجریه دگرگون شد و طرح نوینی که ارائه شد حاکی از حذف نخست‌وزیر و دادن اقتدارات و اختیارات بیشتری به رئیس‌جمهور بود. قوه مجریه پس از بازنگری، تغییر کرد. در نظام نوین قوه مجریه، میدان وسیع ریاست هیأت وزیران و مسایل مربوط به آن در اختیار رئیس‌جمهور قرار گرفت. به موجب اصل 134 ریاست هیأت وزیران با رئیس‌جمهور است که بر کار وزیران نظارت دارد و با اتخاذ تدابیر لازم به هماهنگ ساختن تصمیم‌های وزیران و هیأت دولت می‌پردازد و با همکاری وزیران برنامه و خط مشی‌ دولت را تعیین و قوانین را اجرا می‌کند.

البته باید توجه داشت که نظام پارلمانی مورد عمل در اکثر کشورها، با نظام پارلمانی مصوب اوایل انقلاب تفاوت دارد. چون در ایران با اینکه رئیس‌جمهور مستقیماً از مردم رأی می‌گرفت، نقش مقام غیرمسئول را داشت و نخست‌وزیر که از مردم رأی نمی‌گرفت و فقط رأی تمایل مجلس را داشت، رئیس کابینه بود و رئیس‌جمهور فقط وزرای پیشنهادی نخست‌وزیر را تأیید می‌کرد که معلوم است کسی که رأی مستقیم مردم را دارد، با پشتوانه بهتری می‌تواند کار کند؛ شبیه سیستم آمریکا.

دورنمای آینده نظام پارلمانی

از آن سال تاکنون نظام ما در قوه اجرایی با ریاست جمهوری است. بعد از سفر مقام معظم رهبری به کرمانشاه و سخنانشان، مباحثی مطرح شده که منظور ایشان تغییر نظام اجرایی نبود، بلکه بیشتر می‌خواستند بر عدم بن‌بست نظام در مسائل تأکید کنند.

جمله دقیق رهبری این بود که: «در شرایط فعلی نظام سیاسی کشور، ریاستی است و رئیس‌جمهور با انتخاب مستقیم مردم برگزیده می‌شود که شیوه خوب و مؤثری است، اما اگر روزی در آینده احتمالاً دور، احساس شود که نظام پارلمانی برای انتخاب مسئولان قوه مجریه بهتر است، هیچ اشکالی در تغییر سازوکار فعلی وجود ندارد.»

برای عدم سوءبرداشت از سخنانشان هم در تبیین بیشتر این نکته یعنی احتمال تغییر سازوکارهای رسیدن به آرمان‌ها، به ذکر چند مثال از جمله سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی پرداختند و گفتند: «در قانون اساسی، هدف از تقسیم‌بندی فعالیت بخش‌های مختلف اقتصادی، شکوفایی اقتصادی کشور اعلام شده است و هنگامی که این هدف با سازوکار گذشته، محقق نشد سیاست‌های اصل 44 تبیین شد.»

به نظر من، که در هر دو دوره در جریان مسائل جاری کشور بودم، نظام فعلی، یعنی ریاست جمهور بهتر است و اگر کسانی نواقصی می‌بینند، می‌توانند بازگو کنند تا پس از بررسی کارشناسی برطرف شود.