الزامات اصلاح نظام سیاستگذاری اقتصادی

روزنامه دنیای اقتصاد به قلم حسن خوشپور نوشت: با یکدست شدن قوای سه گانه کشور و خصوصا قوای مققنه و مجریه از نظر نحوه مدیریت و جهتگیری‌های سیاسی، اقتصادی و اجتماعی و دادن وعده ایجاد تحولی اساسی در نظام تصمیم‌گیری، نتیجه تحلیل مفاد و محتوای قوانین مصوبی که از ابتدا به‌صورت لایحه از سوی دولت تقدیم مجلس قانون‌گذاری می‌شود و در فرآیند بحث و بررسی در مجلس قرار می‌گیرد، بیانگر نقطه‌نظر و طرز تفکر نظام تصمیم‌گیری کلان کشور است که به‌طور موثر جامعه را تحت تاثیر قرار می‌دهد.

سال‌های بسیاری است که موضوع اصلاح نظام تصمیم‌گیری اقتصادی مورد درخواست عموم جامعه بوده و به‌رغم اینکه وضعیت پیش‌آمده فعلی منظور نظر نبوده، ولی با یکدست شدن دولت و مجلس، نحوه تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری تغییری اساسی نسبت به چهار دهه گذشته کرده است و قانون بودجه سال۱۴۰۱ محصول مجموعه ساختار فعال سیاستگذاری، مدیریتی و اجرایی فعلی است. تا قبل از این، این بهانه وجود داشت که لایحه‌ای منطقی و خوب از سوی دولت تهیه و تقدیم شود؛ ولی در مجلس تغییر کند یا برعکس لایحه‌ای مناسب از سوی دولت تهیه نشود یا طرحی از سوی مجلس تصویب شود که دولت با آن موافق نباشد که نتیجه آن اخلال در نظام منسجم و کارآی حکمرانی اقتصادی محسوب می‌شد.

 اصلاح نظام بودجه‌ریزی که تبلور مالی اصلاح حکمرانی اقتصادی و اجتماعی است، از سال‌های دور به صورت یک آرزو در دولت و مجلس مورد توجه و پیگیری بوده که تنها چند پیامد مثبت آن، رها شدن از وابستگی مالی دولت و اقتصاد کشور به درآمدهای حاصل از صادرات نفت‌خام، اصلاح سازمان و تشکیلات، شایسته و چابک شدن دولت، مشارکت بخش خصوصی واقعی در فعالیت‌های اقتصادی و ارتقای کمی و کیفی فرآیندهای تولید و فعالیت‌های کسب‌وکارها مدنظر بوده که در تحلیل نهایی موجب توسعه پایدارکشور می‌شود.

 آنچه در حال حاضر در فرآیند و مراحل تهیه و تنظیم لایحه بودجه و بررسی و تصویب آن در مجلس شورای اسلامی مشاهده می‌شود، حاکی از نبود هرگونه تحول مثبت ساختاری در نظام بودجه‌ریزی از یکسو و از سوی دیگر حتی ایجاد نقاط ضعف و بحران‌های جدید در کارکرد اقتصاد کشور است که در این یادداشت به نمونه‌هایی از آنها اشاره می‌شود.

 ۱- دولت و مجلس برای ایجاد تراز واقعی در منابع و مصارف بودجه به خلق منابع جدید بدون هرگونه مبنای نظری مشخص و قابل قبول روی آورده‌اند. تراز کردن بودجه بدون اصلاح ساختار و سازمان وتشکیلات دولت و تغییر در نحوه مدیریت دستگاه‌های اجرایی امکان‌پذیر نیست. مشکل اساسی اینجاست که دولت و مجلس محتوای ماموریت‌ها و دخالت‌ها و مقیاس فعلی دولت را متغیر مستقل و ثابت فرض کرده‌اند و برای آن به خلق منابع جدید می‌پردازند. در خلق منابع جدید هم مانند گذشته عدد‌سازی می‌کنند. افزایش ارقام مالیات به مقادیری غیرقابل تحقق (با توجه به فضای حاکم فعلی بر بازارهای کسب‌وکار و فعالیت‌های اقتصادی) را می‌توان در همین راستا ارزیابی کرد. البته وضع مالیات بر افزایش قیمت دارایی‌ها (capital gain) سابقه دارد؛ ولی افزایش قیمتی که ناشی از اقدامات توسعه‌ای دولت‌ها باشد که به مودی ثروت جدیدی را منتقل کرده باشد. طبق مبانی نظری، مردم وظیفه دارند برای تامین مالی دولت مستقر که دارای وظایفی منطبق با مبانی نظری قابل قبول یک دولت شایسته است، مالیات بپردازند  یا در ازای اثراتی که بر جامعه می‌گذارند، عوارض پرداخت کنند؛ ولی تاکنون دولت در ایران حائز این شرایط نبوده است.

 ۲- صندوق‌های بازنشستگی طی سال‌های اخیر متاثر از عملکرد دولت‌ها، ورشکسته شده‌اند. به‌عنوان مثال درحالی‌که سازمان تامین اجتماعی در سال۱۳۵۴ به عنوان یک سازوکار مدرن و پیشرفته در ایران شکل گرفت (و نمونه آن در منطقه وجود نداشت) و به سرعت در چارچوب مبانی فلسفه تشکیل خود گسترش یافت، در حال حاضر به‌دلیل بروز رکودهای بلندمدت در بازارهای کسب‌وکار، آسیب دیدن بخش‌های خصوصی واقعی، انباشت بدهی‌های دولت به آن، اجرای روش‌های اشتباه تصفیه بدهی‌های دولت (تهاتر بدهی با سهام دولتی) و انتظار دولت از آن به‌عنوان صندوق تامین مالی در سال‌های قبل و سایر مواردی که صرفا ناشی از عملکرد دولت‌ها و نظام حکمرانی اقتصادی است، آسیب‌های جدی را در گردش وجوه و بنیه اقتصادی تحمل می‌کند. دولت فعلی برای رفع این آسیب‌ها روش افزایش سن بازنشستگی را (که خوشبختانه تاکنون از لایحه حذف شده است) پیشنهاد کرده است که نه تنها مشکل را حل نمی‌کند، بلکه با تاثیری وسیع‌تر به تعویق می‌افتد.در لایحه بودجه هیچ سازوکاری که منجر به اصلاح اساسی و ساختاری جریان منابع و مصارف صندوق‌های بازنشستگی شود، پیشنهاد نشده و مجلس هم در این خصوص راهکاری را طراحی نکرده است.

 ۳- بلاتکلیفی برنامه تخصیص ارز ۴۲۰۰ تومانی در کلیه مراحل تهیه و تنظیم و بررسی بودجه در دولت و مجلس وجود دارد. تجربه کشور نشان می‌دهد که نظام چند نرخی ارز نه تنها مشکلات کشور را حل نمی‌کند، بلکه موجب تولید رانت غیرمولد می‌شود. نرخ ارز یکی از شاخص‌های تبیین‌کننده قوت و ضعف و نسبت اقتصاد جامعه با نظام اقتصاد بین‌المللی است و تغییر دادن عمدی آن هم برای تحقق اهداف مورد نظر در کشورهای مختلف اجرا می‌شود؛ ولی هیچ‌گاه نرخ دستوری ارز از طریق دستورالعمل اداری ابلاغ نمی‌شود. هرچه حذف برنامه تخصیص ارز ۴۲۰۰تومانی به تعویق بیفتد، اقتصاد کلان کشور هزینه‌های بیشتری را متحمل می‌شود و دولت و مجلس باید در این خصوص اقدام مناسبی را اتخاذ کنند که تغییر نظام اعطای یارانه و خدمات رفاهی دولت با توجه به وجود سامانه‌های فعلی اطلاعات شهروندان و تجربیات گذشته کشور امکان‌پذیر است؛ ولی هیچ برنامه مشخصی در این زمینه طراحی نشده است. این انتظار از دولت و مجلسی که ادعای تحولات ساختاری را در اقتصاد کشور دارند وجود دارد که در اولین سند بودجه دوران مدیریت و قانون‌گذاری خود این موضوع را حل کنند.

 ۴- وضع مالیات جدید برای شرکت‌های دولتی و اختصاص قسمتی از درآمدهای آنان برای تامین مالی اهدافی خاص یا کمک به بودجه عمومی دولت سال‌هاست که در نظام بودجه‌ریزی وجود دارد. در مصوبات بودجه سال۱۴۰۱ شرکت‌های دولتی مکلف شده‌اند تا درصدی از منابع خود را به خزانه پرداخت کنند. دولت بنگاه‌داری حرفه‌ای بلد نیست و تاکنون با همکاری مجلس به‌گونه‌ای اقدام کرده است که ضایعات و خسارات بسیاری را در بخش شرکت‌های دولتی پدید آورده است. وضع مالیات‌های علی‌الحساب در دوره عملکرد، اخذ درصد قابل توجهی از سود شرکت‌ها توسط خزانه دولت که برای ادامه فعالیت‌های آنان مورد نیاز است و از همه مهم‌تر ادامه تلفیق اشتباه بودجه شرکت‌های دولتی با بودجه عمومی دولت در بودجه سال ۱۴۰۱ نیز وجود دارد. دولت نه تنها تخصص مورد نیاز برای اداره شرکت‌های دولتی را ندارد، بلکه مجلس هم توان نظارت و سیاستگذاری شرکت‌های دولتی را ندارد.

 ۵- فروش خدمت سربازی بعد از سال‌ها، در بودجه سال۱۴۰۱ مجددا مورد توجه قرار گرفته است. صرف‌نظر از شیوه نامناسب طراحی این سازوکار (نسبت مستقیم قیمت فروش با سطح تحصیلات مشمول که حاکی از دیدگاهی سطحی در طراحی آن است) که با هدف خلق منبع جدید درآمدی برای بودجه دولت پیشنهاد شده است، به نظر می‌رسد دولت و مجلس تنها هدف تراز کردن منابع و مصارف بودجه از طریق سرفصل‌های جدید و بدون توجه به پشتوانه‌های ماهوی موضوعات آن سرفصل‌ها را دارند و به جای عمل به وعده‌هایی که درخصوص ایجاد تحولات ساختاری در حکمرانی اقتصادی داده‌اند، به اقداماتی مبادرت می‌کنند که یا قبلا تکرار شده یا به‌طور چشمگیری سطحی است و ثمربخشی و امکان‌پذیری تحقق آنها هم مورد تردید است.

 دولت در مفاد بخشنامه، دستیابی به رشد ۸درصد را با اجرای بودجه سال۱۴۰۱ پیش‌بینی کرده است. نکات مطرح‌شده در بخشنامه حاکی از دستیابی به این نرخ رشد نیست و محتوای لایحه نیز بیانگر تلاش صرف برای تامین مخارج دولتی است که مقیاس و ساختار آن از پیش تعیین شده است و بدون تغییر نسبت به گذشته ادامه فعالیت خواهد داد. در حقیقت همانند گذشته، در دولت و مجلس فعلی هم ابتدا هزینه‌ها (با اولویت هزینه‌های جاری) برآورد شده‌اند و سپس برای آنها درآمد به روش حسابداری تعیین می‌شود. تاکنون در لایحه بودجه سال۱۴۰۱ سیاستی برای اصلاح ساختار کلان حکمرانی اقتصادی، نهادهای موازی دولت که نه خصوصی هستند و نه در چارچوب‌های نظارت دولت قرار می‌گیرند، مشارکت بخش‌های مولد خصوصی و توسعه بازارهای کسب‌وکار، سرمایه‌گذاری و... که تبلور آنها همان اصلاح نظام بودجه‌ریزی است و اقدام برای آنها شکل‌گیری تحولات اساسی را در اقتصاد و بازارهای کسب‌وکار و توسعه پایدار را منجر شود، مشاهده نمی‌شود.