محدوده تعلیق تحریم‌ها

مختصات تحریم‌‌های آمریکا در دوران تمدید توافق ژنو
محدوده تعلیق تحریم‌ها

حميد قنبري: «برنامه اقدام مشترک» که در تاریخ 24 نوامبر 2013 مورد توافق ایران و کشورهای گروه 1+5 قرار گرفت حاوی تعهد دولت‌های یاد شده به تعلیق برخی تحریم‌های ایران در بازه زمانی 20 ژانویه تا 20 جولای 2014 بود.

بر اساس این برنامه، تحریم‌های ایران در حوزه‌های خرید طلا و فلزات گرانبها، پتروشیمی، صنعت اتومبیل و خدمات مربوط به حالت تعلیق درآمد؛ کانال‌های مشخصی برای خرید اقلام بشردوستانه و پرداخت تعهدات مالی ایران به نهادهای وابسته به سازمان ملل متحد و نیز پرداخت هزینه‌های تحصیل دانشجویان ایرانی در خارج از کشور ایجاد شد؛ ترتیباتی برای صدور مجوز ارائه خدمات تعمیر هواپیمایی کشوری در نظر گرفته شد و کشورهای یاد شده ملزم به قطع تلاش‌های خود برای کاهش صادرات نفت ایران شدند. در 19 جولای 2014 ایران و کشورهای گروه 1+5 توافق کردند که «برنامه اقدام مشترک» را از تاریخ 21 جولای 2014 تا 24 نوامبر 2014، تمدید کنند. اداره کنترل‌ دارایی‌های خارجی (OFAC) که زیرمجموعه وزارت خزانه‌داری دولت ایالات متحده آمریکا است در 21 جولای 2014 با صدور اعلامیه‌‌‌ای تصویر تحریم‌های آمریکا علیه ایران در دوران تمدید «برنامه اقدام مشترک» را ترسیم کرد. در این نوشته تلاش شده است تا مختصات این تحریم‌ها در دوران مزبور، به اختصار مورد بررسی قرار گیرد:

نخستین پرسشی که در رابطه با تعلیق تحریم‌ها مطرح می‌شود این است که تعلیق تحریم‌های یاد شده شامل چه مواردی می‌شود و کدام تحریم‌ها به قوت خود باقی مي‌مانند: در پاسخ به این پرسش اعلامیه وزارت خزانه‌داری به چند نکته اشاره مي‌كند. نخست اینکه تحریم‌ها صرفا در حوزه‌های فوق‌الذکر – و به شرحی که در ادامه توضیح داده خواهد شد – به حالت تعلیق درآمده‌اند. بنابراین هر تحریمی که به صراحت در «برنامه اقدام مشترک» ملغی نشده باشد، همچنان به قوت خود باقی است و نقض آن دارای مجازات خواهد بود. دوم اینکه، ایالات متحده آمریکا، تحریم‌هایی را که بر اساس این برنامه ملغی نشده‌اند همچنان اجرا خواهد کرد و ناقضان آنها را مجازات خواهد کرد. لذا اگر شخصی، اقداماتی انجام دهد که مشمول تحریم‌های ملغی نشده است، مجازات‌های پیش‌بینی شده برای نقض تحریم‌ها در مورد وی اعمال خواهد شد و ایالات متحده آمریکا اعمال چنین مجازات‌هایی را نقض «برنامه اقدام مشترک» تلقی نمی‌کند. سوم اینکه لغو تحریم‌ها صرفا شامل معاملات و تراکنش‌هایی می‌شود که اشخاص فهرست شده در تحریم‌های آمریکا علیه ایران، در آنها مداخله‌ای نداشته باشند. به عبارت دیگر، اگر شخص یا سازمانی به صراحت و با ذکر نام، در فهرست تحریم‌های آمریکا مورد اشاره قرار گرفته باشد، آن شخص نمی‌تواند حتی در تحریم‌های تعلیق شده بر اساس «برنامه اقدام مشترک» مشارکت داشته باشد. انجام عملیات تعلیق شده بر اساس تحریم‌ها – جز در مواردی که در ادامه به آنها اشاره خواهد شد – باید توسط اشخاصی انجام شود که نام آنها در فهرست‌های منتشر شده توسط اداره کنترل دارایی‌های خارجی، ذکر نشده است و چهارمین نکته این است که تعلیق تحریم‌هایی که در «برنامه اقدام مشترک» مورد اشاره قرار گرفته‌اند، صرفا شامل اشخاص غیر آمریکایی می‌شود. به عبارت دیگر، اشخاص و موسسات آمریکایی یا اشخاص و موسساتی که تحت کنترل و مالکیت اشخاص آمریکایی هستند، همچنان از انجام معاملات و تجارت با اشخاص ایرانی ممنوع هستند و تعلیق تحریم‌ها – جز در موارد محدودی که در ادامه این نوشته به آنها اشاره خواهد شد – شامل آنها نمی‌شود. بنابراین ایالات متحده آمریکا با پذیرش «برنامه اقدام مشترک» و تمدید آن، صرفا قابلیت اعمال فراسرزمینی تحریم‌های خود را به حالت تعلیق درآورده است. با این حال، برای بررسی گستره لغو تحریم‌ها لازم است تعلیق هر یک از تحریم‌های وضع شده علیه ایران به نحو جداگانه مورد بررسی قرار گیرد.

اعلامیه اداره کنترل دارایی‌های خارجی آمریکا مقرر می‌دارد که تعلیق تحریم صنعت پتروشیمی ایران، شامل تولیدات پتروشیمی به معنای خاص آن می‌شود و به تفصیل، تولیدات پتروشیمی و انواع آن را برشمرده است. در این اعلامیه تصریح شده که تعلیق تحریم پتروشیمی، شامل محصولات نهایی پتروشیمی، مثل لوله‌های پلاستیکی، کیسه‌های پلاستیکی و نظایر آن نمی‌شود و تحریم این محصولات همچنان به قوت خود باقی است. نکته دیگری که در اعلامیه به آن اشاره شده، این است که اقلامی همچون کاندنسیت (condensate) که فرآورده‌های پتروشیمی تلقی می‌شوند، همچنان مشمول تحریم‌ها باقی خواهند ماند و تعلیق تحریم‌ها شامل آنها نمی‌شود. علاوه بر این، اشخاص آمریکایی (که شامل شرکت‌های خارجی که تحت تملک یا کنترل اشخاص آمریکایی هستند نیز می‌شود) حق ندارند معاملات پتروشیمی با ایران انجام دهند و همان‌طور که پیش از این اشاره شد، اشخاص و نهادهای ایرانی که نام آنها در فهرست تحریم‌های آمریکا قرار دارد نیز نباید درگیر این معاملات شوند. به عبارت دیگر،‌ اگر یک شرکت اروپایی که متعلق به اشخاص آمریکایی نیست و تحت کنترل اشخاص آمریکایی هم نیست، معامله پتروشیمی انجام دهد که طرف ایرانی آن، یک شخص فهرست شده در ایران است، این معامله مشمول تحریم‌های آمریکا خواهد بود و آمریکا برای خود این حق را قائل است که چنین معامله‌ای را نقض تحریم محسوب کند. محدودیت دیگری که در این رابطه ذکر شده است،‌ مربوط به شرکت‌های پتروشیمی است که می‌توانند فروش محصولات پتروشیمی را انجام دهند. در این رابطه 14شرکت پتروشیمی ایرانی در اعلامیه اداره کنترل دارایی‌های خارجی مورد اشاره قرار گرفته‌اند که می‌توانند فروش اقلام پتروشیمی را انجام دهند. این 14 شرکت عبارتند از: 1.پتروشیمی بندر امام، 2. پتروشیمی بوعلی سینا، 3. پتروشیمی قائد بصیر، 4. پتروشیمی تجاری ایران، 5. پتروشیمی جام، 6. پتروشیمی مرجان، 7. پتروشیمی مبین، 8. پتروشیمی ملی، 9. پتروشیمی نوری، 10. پتروشیمی پارس، 11.پتروشیمی صدف عسلویه، 12.پتروشیمی شهید تندگویان، 13. پتروشیمی شازند و 14.پتروشیمی تبریز. بنابراین، خرید محصولات پتروشیمی از شرکت‌هایی غیر از این 14 شرکت، مشمول تحریم‌های آمریکا باقی می‌ماند.

اعلامیه اداره کنترل دارایی‌های خارجی،‌ در خصوص تعلیق تحریم طلا و فلزات گرانبها به این امر تصریح می‌‌کند که اولا تعلیق این تحریم شامل اشخاص آمریکایی و شرکت‌های غیر آمریکایی که تحت مالکیت و کنترل آمریکا هستند نمی‌شود؛ ثانیا اشخاصی که نام آنها در فهرست تحریم‌های آمریکا قید شده است، نباید در معاملات طلا و فلزات گرانبها وارد شوند، وگرنه این معاملات، همچنان مشمول تحریم‌ها دانسته خواهند شد؛ ثالثا دولت ایران، نمایندگی‌ها و موسسات دولتی نباید در چنین معاملاتی نقش داشته باشند و رابعا از وجوه محدود شده (یعنی 2 میلیارد و 800 میلیون دلاری که در راستای تمدید توافق ژنو آزاد خواهند شد) نمی‌توان برای خرید طلا استفاده کرد. از آنجا که برای خرید طلا و فلزات گرانبها نیاز به انتقال ارز وجود دارد، انتقال دارایی‌های ارزی تا حدودی که برای این امر ضرورت دارد، مجاز خواهد بود.

یکی از بخش‌های «برنامه اقدام مشترک» تعلیق تحریم صنعت خودرو در کشور است. این امر شامل تولید خودرو، مونتاژ آن به صورت CKD، خدمات پس از فروش خودرو، بیمه و نظایر آن می‌شود. این تحریم نیز تنها در صورتی مشمول تعلیق خواهد شد که اشخاص آمریکایی درگیر معاملات آن نشوند و اشخاص فهرست شده توسط اداره کنترل دارایی‌های خارجی نیز در آن معاملات دخالتی نداشته باشند. با این حال، با توجه به اینکه انجام معاملات مربوط به صنعت خودرو مستلزم آن است که پرداخت‌های ارزی انجام شود و در حال حاضر کلیه بانک‌ها و موسسات مالی ایران – بر اساس دستور اجرایی شماره 13599 رئیس‌جمهور آمریکا – جزو اشخاص فهرست شده هستند، به عنوان یک استثنا اجازه داده شده است که موسسات سپرده‌پذیر ایران (یعنی بانک‌ها و موسسات اعتباری)‌ بتوانند پرداخت‌های مربوط به این معاملات و قراردادها را انجام دهند.

بر اساس «برنامه اقدام مشترک» مبلغ 2/4میلیارد دلار از دارایی‌های خارجی ایران آزاد شده و در اختیار بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران قرار گرفتند. در راستای تمدید این برنامه، مبلغ 8/2 میلیارد دلار دیگر از دارایی‌های ایران آزاد خواهد شد. در اعلامیه اداره کنترل دارایی‌های خارجی آمریکا قید شده است که موسسات مالی خارجی که می‌توانند وجوه مزبور را منتقل کنند، مجوزهای مربوطه را کتبا از دولت آمریکا دریافت خواهند کرد. بنابراین، ایران اختیار نخواهد داشت که موسسات مورد نظر را رأسا و بدون مجوز دولت آمریکا انتخاب کند. در این راستا تصریح شده است که اگر یک موسسه مالی بدون مجوز کتبی مزبور، این وجوه را منتقل کند، این عمل در حکم نقض تحریم‌ها محسوب خواهد شد.

یکی از موضوعاتی که در رابطه با تحریم‌های ایالات متحده آمریکا– و همچنین تحریم‌های اتحادیه اروپا– علیه جمهوری اسلامی ایران از آغاز مطرح بوده است، تاثیر این تحریم‌ها بر مسائل بشردوستانه و نیازهای ضروری افراد در کشور است. این ادعا به کرات مطرح شده که تحریم‌های وضع شده، موجب آن شده است دسترسی مردم عادی به غذا، دارو و تجهیزات پزشکی در مواقعی با مشکل مواجه شود و واضعان تحریم‌ها با مسدود کردن کانال‌های پرداخت بین‌المللی، موجب آن شده‌اند که شرکت‌های وارد‌کننده اقلام مزبور، نتوانند تعهد پرداخت خود را انجام دهند و بالطبع، اجرای این قراردادها با مانع مواجه شود. واضعان تحریم‌ها در پاسخ به این ادعا همواره مدعی شده‌اند که در متون تحریم‌ها استثنائات مشخصی برای اقلام بشردوستانه درج شده است و کسانی که قصد دارند این‌گونه معاملات را انجام دهند، می‌توانند با مراجعه به نهادهای ناظر بر اجرای تحریم‌ها، مجوز انجام این معاملات را دریافت کنند. در همین راستا در متن اعلامیه اداره کنترل دارایی‌های خارجی قید شده است که خرید و تجارت اقلام بشردوستانه– شامل غذا، دارو، تجهیزات پزشکی و تولیدات کشاورزی از تحریم‌های وضع شده مستثنا هستند و طرفین چنین معاملاتی، ناقض تحریم‌ها محسوب نخواهند شد. در این رابطه اشاره‌ای به آمریکایی بودن یا غیرآمریکایی بودن شخص طرف معامله نشده است و از این نکته این‌گونه می‌توان استنباط کرد که اشخاص آمریکایی نیز می‌توانند معاملات مزبور را انجام دهند.

با این حال در اعلامیه مزبور اعلام شده است که اشخاص نام برده شده در فهرست‌های تحریم ایالات متحده آمریکا، حق ورود به این‌گونه معاملات را ندارند. این امر از جهت منطقی و حقوقی صحیح به نظر نمی‌رسد؛ چرا که در صورتی که معامله‌ای برای مقاصد بشردوستانه انجام شود، شخصیت طرف معامله در آن مدخلیتی ندارد و نمی‌توان به بهانه وجود نام طرف معامله در فهرست تحریم‌ها، وضع محدودیت برای اشخاص عادی را توجیه کرد. نکته دیگری که در این خصوص در متن اعلامیه وجود دارد این است که کانال مالی مورد اشاره در رابطه با 8/2 میلیون دلار، می‌تواند برای پرداخت‌های مربوط به معاملات اقلام بشردوستانه مورد استفاده قرار گیرد، هر چند الزامی وجود ندارد که چنین پرداخت‌هایی صرفا از طریق کانال مزبور انجام شود و می‌توان با اخذ مجوز این پرداخت‌ها از مقامات ناظر بر تحریم، از خدمات بانک‌های دیگر برای انجام این امور استفاده کرد.

هرچند برخی معتقدند که تحریم صنعت هوایی کشور، نقض حقوق اساسی و بنیادین بشر به شمار می‌آید؛ چرا که منجر به ایجاد مخاطره برای سلامتی و حیات انسان‌ها می‌شود؛ اما دولت ایالات متحده آمریکا تحریم صنعت هوایی کشور را مخالف حقوق بشر و حقوق بشردوستانه محسوب نکرده است. با این حال، در چارچوب «برنامه اقدام مشترک» پذیرفته است برخی از تحریم‌های صنعت هوایی ایران را به طور موقت تعلیق کند. این تعلیق شامل اعطای مجوز برای صدور قطعات یدکی هواپیما به ایران و نیز خدمات بازرسی و تعمیر هواپیماهای ایرانی می‌شود. خدمات مالی و سایر خدماتی که برای انجام این امور ضرورت دارند نیز در چارچوب تمدید «برنامه اقدام مشترک» مجاز اعلام شده‌اند. با این حال، شرکت‌هایی که قصد ارائه چنین خدماتی به ایران را دارند، موظف هستند شماره‌های صادرات را که از اداره کنترل صادرات آمریکا دریافت می‌کنند برای اخذ مجوز به وزارت خزانه‌داری آمریکا ارائه کنند و برای انجام این امور از آن وزارتخانه مجوز دریافت کنند. به عبارت دیگر، این امور به طور کلی مجاز دانسته نشده‌‌اند و برای انجام آنها نیاز به کسب مجوزهای موردی از خزانه‌داری آمریکا وجود دارد.

یکی از مهم‌ترین بخش‌های «برنامه اقدام مشترک» به توقف اقدامات کشورهای عضو گروه 1+5 برای کاهش صادرات نفت جمهوری اسلامی ایران مربوط می‌شود. دولت‌های اروپایی و ایالات متحده آمریکا پیش از برنامه مزبور اعلام کرده بودند که اقدامات خود را برای کاهش صادرات نفت ایران تا آنجا ادامه خواهند داد که ایران وادار به آن شود که از پیشبرد برنامه هسته‌ای خود صرف‌نظر کند. در این راستا، ایالات متحده آمریکا دولت‌های خریدار نفت ایران را مکلف کرده بود هر 6 ماه خرید نفت ایران را به میزان 18 درصد کاهش دهند. این روند با توافق بر سر «برنامه اقدام مشترک» متوقف شد. در اعلامیه اداره کنترل دارایی‌های خارجی قید شده است که کشورهای خریدار نفت ایران – شامل چین، هند، جمهوری کره، تایوان و ترکیه – مجاز خواهند بود به خرید نفت از ایران به همان میزانی که در تاریخ شروع برنامه اقدام مشترک وجود داشت، تا 24 نوامبر 2014 ادامه دهند. این امر به طور ضمنی به این معنا است که کشورهای دیگر، غیر از کشورهای یاد شده نمی‌توانند بدون نقض تحریم‌ها مبادرت به خرید نفت ایران کنند.

پرسش مهمی که در رابطه با تعلیق تحریم‌ها مطرح می‌شود این است که اگر تعلیق تحریم‌ها تمدید نشود، تکلیف قراردادهایی که در زمان تعلیق تحریم‌ها منعقد شده‌اند اما پس از آن اجرا می‌شوند چیست؟ پاسخی که اعلامیه فوق‌الذکر به این پرسش می‌دهد این است که به محض پایان یافتن دوره زمانی تمدید تعلیق‌ها و مشروط به اینکه توافق دیگری حاصل نشود، اجرای تمامی قراردادهای مزبور، باید متوقف شود و در غیر این‌صورت، طرفی که به اجرای قرارداد ادامه داده است، ناقض تحریم‌ها محسوب خواهد شد. به عبارت دیگر، تمامی کسانی که قراردادهایی را در رابطه با امور تعلیق شده در بالا منعقد می‌کنند، باید قراردادهای خود را به نحوی منعقد کنند که تا زمان پایان اجرای این توافق – 24 نوامبر 2014- دوره اجرای قراردادها خاتمه یابد. تنها استثنایی که در این رابطه وجود دارد، مربوط به طرح ادعاهای راجع به خسارات بیمه‌ای به دلیل حوادثی است که در دوران اجرای توافق تمدید شده رخ داده است؛ به این شرح که اگر قرارداد بیمه بر اساس تعلیق تحریم‌ها منعقد شده باشد و پیش از پایان تعلیق‌ها، خسارت بر بیمه‌گذار وارد شده باشد، وی حق خواهد داشت که خسارت وارده به خود را پس از از پایان تعلیق نیز مطالبه کند. در سایر موارد چنین حقی برای طرفین قراردادها وجود نخواهد داشت که خواستار اجرای قرارداد پس از پایان تاریخ فوق‌الذکر شوند، به عنوان مثال اگر کالایی در دوران تعلیق تحریم‌ها از ایران صادر شده باشد یا به ایران وارد شده باشد، پرداخت وجه آن نیز باید در همین دوران به عمل آید وگرنه نقض تحریم‌ها محسوب خواهد شد. در خاتمه، اعلامیه با توجه به پرسش‌های مکرری که مطرح شده است، تاکید می‌کند که تحریم‌های شرکت تایدواتر خاورمیانه به قوت خود باقی خواهد ماند. ملاحظه موارد فوق نشان می‌دهد که ایالات متحده آمریکا به شدت مراقب آن است که تعلیق تحریم‌ها بر اساس «برنامه اقدام مشترک» و تمدید آن، منتهی به از هم پاشیدن ساختار تحریم‌ها نشود و با اعمال قیود و محدودیت‌های گوناگون بر این تعلیق‌‌ها در پی حفاظت از ساختار کلی تحریم‌ها است. با این حال، باید به این نکته توجه کرد که هم ایالات متحده آمریکا و هم اتحادیه اروپا در موارد متعددی ضمن تعلیق تحریم‌ها در رابطه با یک موضوع خاص، ناگزیر از آن شده‌اند که تحریم خدمات مرتبط با آن را نیز ملغی کنند. عبارت «خدمات مرتبط» که عبارتی نسبتا کلی و گسترده است، در موارد متعددی در متون مورد توافق طرفین قید شده است و به نظر می‌رسد «برنامه اقدام مشترک» و تمدید آن به این طریق وضعیت دشواری را برای کشورهای گروه 1+5 ایجاد کرده‌اند، به نحوی که برای جلوگیری از تفسیرهای موسع از چنین عباراتی، آنها ناچار به تصویب مقررات و تفاسیر متعدد از بندهای توافق ژنو می‌باشند.

منبع: دنیای اقتصاد