فرصتی برای سوگلی شدن مناطق آزاد

از مهم ترین وجوه مناطق آزاد درآمد ها و ساختار این مناطق است که در این مقاله به بررسی آنها خواهیم پرداخت. این یادداشت در ادامه مقاله «مناطق آزاد؛ آنچه هست و آنچه باید باشد» که در فرارو منتشر گردیده، نگاشته شده و با عنایت به اهمیت مناطق مذکور در اقتصاد کشور سعی در آسیب شناسی حقوقی آن دارد.

هدف از تشکیل مناطق آزاد چه بود؟
هدف از تاسیس مناطق آزاد، بر اساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران - مصوب 1372- تسریع در انجام امور زیربنایی، عمران و آبادانی، رشد و توسعه اقتصادی، سرمایه گذاری و افزایش درآمد عمومی، ایجاد اشتغال سالم و مولد، تنظیم بازار کار و کالا، حضور فعال در بازار های جهانی و منطقه ای، تولید و صادرات کالاهای صنعتی و تبدیلی و ارایه خدمات عمومی بیان گردیده است. تا اینجا ایراد جدی و مشکل سازی مشاهده نمی شود و از این روی می توان مناطق آزاد را در راستای قانون اجرای اصل 44 قانون اساسی تفسیر نمود. به بیان دیگر تا جایی که این مناطق به عنوان نهادی برای سیاستگذاری، هدایت و نظارت، توانمندسازی بخش‌های خصوصی و تعاونی در اقتصاد و حمایت از آنها در جهت رقابتی شدن تجارت گام بر می دارد، مشکلی وجود نخواهد داشت.

درآمدهای مناطق آزاد؛ راستی آزمایی
تعمیق در منابع درآمدی این مناطق می تواند نمایانگر انطباق عملکرد این سازمانها با اهداف تاسیس آنها نیز باشد. مطابق بخشی از تصویبنامه هیئت وزیران (در خصوص بودجه سال 1393 سازمان های مناطق آزاد) درآمد این سازمان ها در سه طبقه، دسته بندی شده و نکته ای که در این میان نمایان است غیر تفصیلی بودن بودجه مذکور می باشد و در نتیجه محتوای عناوین درآمدی مشخص نیست:

1- درآمدهای عملیاتی؛ آن دسته از درآمدهایی است که سازمانها به موجب مقررات با صرف هزینه در ازای ارائه مستقیم یا غیر مستقیم کالا یا خدمات که تولید آنها واجد ارزش افزوده بوده و بر اساس ظرفیت های قانونی دریافت می نماید. درآمدهای عملیاتی ناشی از فعالیت اصلی و مستمر شرکت است که بر اساس و در راستای اساسنامه انجام می گیرد. ترخیص کالاها و مواد اولیه، ماشین آلات، تجهیزات، لوازم مصرفی، درآمدهای مربوط به واگذاری زمین از قبیل اجاره، مشارکت، فروش درآمدهای سود بازرگانی، تردد مسافر و وسایل نقلیه، مجوز فعالیت های صادره، ثبت شرکت، درآمدهای حاصل از فروش و ورود خودرو و شماره گذاری از جمله درآمدهای عملیاتی مناطق آزاد می باشند. ماهیت درآمدهای عملیاتی شامل مالیات، عوارض و هزینه خدمات است.

2- درآمدهای غیر عملیاتی؛ درآمدهایی هستند که واحد اقتصادی برای انجام آن تاسیس نشده، اما در روند عادی فعالیت شرکت قابل حصول اند از قبیل سود سپرده ها، جرایم دیرکرد، سود مربوط به فروش دارایی، تسریع نرخ ارز. نسبت درآمدهای ناشی از درآمدهای عملیاتی و درآمدهای غیر عملیاتی نیز نشانگر امیال سازمانی آنهاست. برای مثال پیش بینی درآمد عملیاتی منطقه آزاد کیش در سال 1393، رقم 1700 میلیارد ریال و درآمدهای غیر عملیاتی 1300 میلیارد ریال بوده است. این رقم در سایر مناطق آزاد، برعکس است و بودجه غیر عملیاتی بر بودجه عملیاتی می چربد. درآمدهای پیش بینی شده عملیاتی در سال 1393 در مناطق آزاد اروند، ماکو و ارس به ترتیب 639، 135 و 152 میلیارد ریال و در آمد غیر عملیاتی مناطق مذکور به ترتیب 1207، 625 و 715 میلیارد ریال پیش بینی شده است. سوالی که ایجاد می شود این است که ماهیت درآمدهای غیر عملیاتی مناطق آزاد چیست؟ کدام قانون مجوز چنین درآمدهایی را صادر کرده و آیا تکیه بر درآمدهای غیر عملیاتی در تناقض با هدف قانون اجرای سیاست های اصل (44) و ماده (1) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد نخواهد بود؟

 3- بخش سوم درآمدهای این مناطق، سایر منابع درآمدی است. با عنایت به عدم درج ریز عناوین درآمدی، موارد مشمول این درآمدها مشخص نیست.

تصدی بجای حکمرانی
یکی از معیارهای قانونی تاسیس مناطق آزاد، اعمال امور حاکمیتی و پرهیز از اقدامات تصدی گرایانه است. بدیهی است تا ریز فعالیت های این مناطق اعلام نشود داوری در این خصوص، دشوار خواهد بود. ذی نفع بودن این سازمان ها در فعالیت اقتصادی آنان را داوران خوب و ناظران بی طرفی در زمینه انجام وظایف حکمرانی خویش نخواهد کرد، چرا که هر لحظه طمع سود بیشتر و آسان (بودجه غیر عملیاتی) بر زمینه سازی ها و سیاستگذاری ها در منطقه (بودجه عملیاتی) خواهد چربید و این آغازگر انحرافات بزرگتری در مناطق آزاد خواهد شد. در همین زمینه می توان از یک سیاست غلط که موجب دور شدن این مناطق از اهداف تعیین شده گردید نام برد که عبارت است از سیاست تامین زیر ساخت های منابع از محل درآمدهای مناطق مذکور. چنین سیاستی باعث شده تا مناطق آزاد به منظور تامین مالی ایجاد زیر ساخت ها به واردات روی آورند تا از محل عوارض وارداتی بتوانند منابع مورد نیاز را تامین کنند در حالیکه تجربه سایر مناطق آزاد موفق نشان می دهد که این مناطق پس از تامین زیر ساخت های لازم بهره برداری رسیده اند.

نظارتی در کار نیست
برخی از اساتید حقوقی از تفکیک سه امر «اجرا»، «نظارت» و «اعمال ضمانت اجرا» سخن گفته اند و بر این اساس هیچ کس نمی تواند بر اعمال و نظارت خویش، داوری نموده و حکم صادر نماید. سیستم اجرایی و نظارتی مناطق آزاد نشانگر وجود چنین پارادوکسی است. بر این اساس (مطابق ماده 4 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد)، هیات وزیران در قالب مجری (مجمع عمومی)، ناظر و داور نهایی ظاهر شده است که اصولا چنین چینشی با منطق حقوقی سازگار نیست. از سوی دیگر مدیر عامل (که منصوب هیئت وزیران است)، ریاست هیئت مدیره این مناطق را نیز بر عهده دارند و اعضای هیات مدیره از اعمال نظارت موثر بر عملکرد این مناطق ناتوانند و همین بر ضعف های نظارتی این مناطق، افزوده است. در بخش منطقه ای نیز، ضمّ استانداران به عنوان اعضای هیائت مدیره این سازمانها، نقش نظارتی استاندار و شان اداری آن را مخدوش می نماید و به نظر می رسد این سازمان ها به سوقولی های هیئت وزیران در مناطق تبدیل می شوند و این بیم وجود دارد که حتی ترتیبات تقسیمات کشوری، نقش شوراهای محلی و وظایف فرمانداری ها نیز به هم ریخته یا مخدوش شود و این می تواند تبعات سنگینی به خصوص در مناطقی که به دلایل مختلفی آسیب پذیرند داشته باشد.