پیشگیری از فساد با لایحه شفافیت اقتصادی

روزنامه ایران در یادداشتی به قلم لعیا جنیدی/ معاون حقوقی رئیس جمهوری نوشت:

شفافیت یکی از اصول حکمرانی خوب و مهم‌ترین ابزار برای پیشگیری از فساد در بخش عمومی است. مقتضای این اصل آن است که امور عمومی برای مردم معلوم و روشن باشد؛ به عبارت دیگر، مردم به طور مرتب، بهنگام (بدون تأخیر) و به نحو اطمینان بخشی بدانند که کدام نهادها و مدیران، مستند به کدام قوانین و مقررات و ضوابط و با چه هزینه و آیینی، امور جامعه را در بخش تحت مسئولیت خود اداره می‌کنند و نتیجه اقدامات آنان دقیقاً چه بوده است. در ارزیابی میزان شفافیت، محتوی و کیفیت اطلاعات و زمان‌هایی که اطلاعات در دسترس مردم و ذینفعان قرار می‌گیرد و کیفیت دسترسی باید مورد توجه قرار گیرد. در اغلب موارد  کافی نیست که اطلاعات صرفاً در صورت درخواست یکی از ذینفعان در اختیار او قرار گیرد، بلکه لازم است اطلاعات و گزارش‌های روشن و قابل فهم برای عموم، به نحوی که  موجب جلب توجه مردم و ذینفعان  گردد، منتشر شود. این امر اهمیت رسانه‌های مستقل و آزاد را که در یک محیط رقابتی فعالیت می‌کنند، در تضمین شفافیت و جلوگیری از فساد روشن می‌سازد. نکته دیگری که در ارزیابی میزان شفافیت باید مورد توجه باشد، میزان حمایتی است که برای افشاگران وجود دارد. یعنی حمایت از کسانی که کجروی‌ها، فساد و تخلفات را  بویژه در بخش عمومی برملا می‌کنند و گزارش می‌دهند. شفافیت نقطه مقابل «پنهانکاری» است که گاه به عنوان «اسرارگرایی» از آن یاد می‌شود، امری که متأسفانه امروز در حوزه سیاست، اقتصاد و فرهنگ  بسیاری از جوامع و حکومت‌ها رواج دارد. از این رو، برای فهم بهتر شفافیت باید «پنهانکاری» را شناخت.

«پنهانکاری» در حوزه سیاست وضعیتی است که در آن، حکام و کارگزاران حکومتی، مردم را نسبت به امور حکومت نامحرم دانسته و معتقدند مردم نباید در جریان چند و چون امور قرار گیرند مگر در حدی که صلاح دانسته شود. رسوب این طرز تفکر در برخی از حکومت‌ها، منجر به شکل‌گیری هنجارها، رویه‌ها و رفتارهای سازمانی خاصی شده است که اصولاً مردم را صالح برای دانستن امور حکومت نمی‌دانند و بخش اعظم امور و اطلاعات حکومت را اسرار و به تبع، غیرقابل افشا و انتشار قلمداد می‌کنند. در بستر چنین فرهنگی استفاده بی رویه از مهرهای رنگارنگ محرمانه و خیلی‌محرمانه رواج پیدا می‌کند و شفافیت، نقطه مقابل امنیت تلقی می‌شود. اما حقیقت این است که بنا به تجارب متعدد جوامع بشری، پنهانکاری  به دلیل محروم کردن مردم از آگاهی‌های لازم درباره امور کشور که خود صاحب آنند، آثار بسیار نامطلوب و مخربی به جای می‌گذارد؛ از جمله  مشارکت و نظارت آنها در اداره جامعه را تضعیف و چه بسا منتفی می‌کند، به پیدایش انواع فساد در هر دو بخش عمومی و خصوصی منجر می‌شود، موجب نقض حقوق و آزادی‌های اساسی مردم و کتمان یا توجیه این نقض‌ها می‌گردد، پاسخگویی معنادار کارگزاران حکومت را به امری غیرلازم بدل می‌کند و انواع دیگر مفاسد و ناکارآمدی‌ها را به دنبال دارد و در مجموع، ضمن به هدر رفتن سرمایه‌ها و منابع ملی، مانع  پیشرفت و توسعه کشور می‌شود. در کشور ما پس از افشای فیش‌های مربوط به حقوق‌های نامتعارف و اعلام عزم جدی دولت بر شفاف‌سازی امور عمومی جامعه، رئیس جمهوری اعلام کرد که دولت برای حل ریشه‌ای مسأله فساد، لایحه شفافیت  و لایحه تعارض منافع  را تدوین و به مجلس شورای اسلامی تقدیم خواهد کرد. به همین منظور پیش‌نویس لایحه مدیریت تعارض منافع که خود یکی از برنامه‌های مهم شفاف‌سازی از جمله در حوزه اقتصادی است،  تدوین و برای نظرخواهی عمومی منتشر شد. این متن با آنکه هنوز به تصویب نرسیده، منشأ اثر واقع شده و  انتشار آن در سطح عمومی با استقبال مواجه شده است به گونه‌ای که با الهام از آن و گاه با استناد به مفاد آن، تغییراتی در رویکرد برخی دستگاه‌های اجرایی صورت گرفته که آینده روشنی را نوید می‌دهد.   به دلیل اهمیت پیش‌نویس لایحه مدیریت تعارض منافع که خود از جمله ابزارهای مهم شفاف‌سازی است، در مجالی دیگر از آن سخن خواهیم گفت. هدف لایحه شفافیت اقتصادی که پیش‌نویس آن جهت طی مراحل قانونی به دولت تقدیم شده، آن است که یکی از عرصه‌های مهم امور عمومی یعنی عرصه اقتصاد را شفاف کند. بدین منظور، در این لایحه تمامی وزارتخانه‌‏ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی، مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی، بنیادها و نهادهای انقلاب اسلامی و سایر مؤسسات عمومی که در امور اقتصادی کشور فعالیت می‌کنند و همچنین کلیه بنگا‌ه‌های اقتصادی ملزم شده‌اند تا الزامات شفافیت سازمانی و اطلاعاتی را رعایت کنند و به آن پایبند باشند.

در بخش نخست این پیش نویس، شفافیت سازمانی و هویتی بنگاه‌های اقتصادی مورد توجه واقع شده و بنگاه‌های اقتصادی دولتی و عمومی غیردولتی ملزم شده‌اند متناسب با ماهیت حقوقی، موضوع و نام خود فعالیت کنند. بر این اساس، مؤسساتی که مأموریت فعالیت اقتصادی ندارند، مؤسساتی که خارج از اهداف و موضوع خود فعالیت اقتصادی می‌کنند و همچنین مؤسساتی که هویت حقوقی آنها روشن نیست ولی در حوزه اقتصادی فعالیت می‌کنند باید ضمن بررسی ماهیت حقوقی، اهداف و موضوع فعالیت خود، شفاف سازی لازم را برای پیشگیری از گمراه شدن مردم و مراجع نظارتی صورت دهند.

علاوه بر این شفاف‌سازی فعالیت بنگاه‌های عمومی که بطور کلی و جزئی از  شمول قوانین و مقررات عمومی از جمله قانون محاسبات عمومی و قانون مدیریت خدمات کشوری مستثنی هستند؛  شفاف‌سازی روابط مؤسسات و بنگاه‌های اقتصادی بویژه نحوه ارتباط آنها با نهادهای تصمیم‌گیر جمعی در سطح وزارتی، بین وزارتی، بین قوه‌ای یا فراقوه‌ای؛ شفاف‌سازی نظام صدور مجوزهای فعالیت اقتصادی؛ شفاف‌سازی شرکت‌های تابعه و وابسته مؤسسات عمومی؛ مقابله با سوء ‌استفاده از شرکت‌های موهوم و غیرواقعی؛ شفافیت قراردادهای مربوط به معاملات متوسط و بزرگ که از سوی مؤسسات عمومی یا زیرمجموعه‌های آنها منعقد می‌شود؛ شفافیت بودجه‌ای، مالیاتی و حقوق و دستمزد از جمله موضوعاتی هستند که در این پیش‌نویس مورد توجه قرار گرفته‌اند. گفتنی است که با توجه به پیش‌بینی احکام ناظر بر شفافیت در امور حقوق و مزایای مدیران مؤسسات عمومی (موضوع ماده 29 قانون برنامه ششم توسعه، مصوب 1395)، احکام ناظر بر شفافیت در امور بانکی، بورس و برخی دیگر از امور اقتصادی در قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب 1395 و قانون برنامه ششم توسعه مصوب ۱۳۹۵، همچنین، با توجه به پیش‌بینی احکام ناظر بر شفافیت در حوزه تعارض منافع در پیش‌نویس «لایحه مدیریت تعارض منافع» که رسماً در فرایند تصویب قرار گرفته است، در این پیش نویس، از تکرار احکام، قوانین و لوایح مذکور اجتناب شده و تنها به خلأهای موجود در حوزه شفافیت اقتصادی توجه شده است.


بخش سوم این پیش‌نویس، به موضوع حمایت از افشاگران مفاسد اقتصادی پرداخته و همانند بسیاری از کشورهای پیشرو در مبارزه با فساد، مقرر شده است که چنانچه شخصی وقوع یک فساد یا جرم یا تخلف اقتصادی نظیر اختلاس یا ارتشا را به مراجع قانونی ذی‌ربط اعم از قضایی و اداری گزارش دهد ضمن برخورداری از حمایت قضایی و انتظامی در برابر هرگونه اقدام تنبیهی یا تلافی‌جویانه خاطیان،  در صورت اثبات صحت گزارش درصد قابل توجهی از میزان مالی که به دولت بازگردانده شده، حداکثر ظرف 6 ماه از تاریخ بازگشت مال به دولت، به عنوان پاداش به وی پرداخت شود.

برای تحقق شفافیت در بخش عمومی لازم است که عرصه‌های دیگر جامعه نظیر عرصه‌های سیاسی، اجتماعی، فرهنگی، قضایی و تقنینی نیز شفاف شود. بر این اساس،  باید تقدیم لایحه شفافیت اقتصادی را که  یکی از لوایح لازم برای شفافیت است  به فال نیک گرفت و برای تدوین و تقدیم لوایح دیگر نیز اقدام کرد. پیش‌نویس این لایحه در معرض نظرخواهی عمومی قرار گرفته تا صاحبنظران، کارشناسان و کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی علاقه‌مند، دیدگاه‌های انتقادی و اصلاحی خود را نسبت به آن ابراز کنند. طبعاً لازم است این نظرات در فرآیند بررسی پیش‌نویس لایحه مزبور در کمیسیون‌های دولت نیز مورد توجه قرار گیرد.