جمهوریت در دو راهی نظام ریاستی و پارلمانی

موضوع تغییر قانون اساسی و به‌دنبال آن تغییر نظام ریاستی به پارلمانی در ایران که از سوی دو نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی مطرح شد بازخوردهای فراوانی از سوی کارشناسان به‌دنبال داشت. این پیشنهاد با استناد به سخنان رهبر معظم انقلاب در سال 90 در جمع مردم کرمانشاه مطرح شد. ایشان در آن برهه زمانی بیان داشتند: «در شرایط فعلی نظام سیاسی کشور، ریاستی است و رئیس جمهوری با انتخاب مستقیم مردم برگزیده می‌شود که شیوه خوب و مؤثری است اما اگر روزی در آینده احتمالاً دور، احساس شود که نظام پارلمانی برای انتخاب مسئولان قوه مجریه بهتر است هیچ اشکالی در تغییر ساز و کار فعلی وجود ندارد». هرچند این بیانات بیشتر طرح موضوع بود و بار توصیفی داشت و نه تکلیف و توصیه اما حالا پس از 6 سال برخی از نمایندگان و شاید سیاستمداران کشور به‌دنبال پر رنگ کردن این موضوع برآمده‌اند. بحثی که قبل از هر اقدامی نیازمند تغییر در قانون اساسی است و بی‌تردید این تغییر فرایندی طولانی خواهد داشت. اما برای بررسی چگونگی شکل‌گیری این موضوع و تبعات آن به سراغ چند نفر از نمایندگان و کارشناسان حقوقی رفتیم.

عزت‌الله یوسفیان ملا یکی از این دو نماینده‌ای بود که نخستین بار در رسانه‌ها از طرح درخواست عده‌ای از نمایندگان برای تغییر قانون اساسی در جهت پارلمانی شدن انتخاب رئیس جمهوری خبر داد. با این حال وی در گفت‌و‌گو با «ایران» آنچه را که در رسانه‌ها از او نقل شده یک بدفهمی می‌داند و اینچنین توضیح می‌دهد: موضوعی که به تازگی یکی از رسانه‌ها بدون مطالعه و به دور از واقعیت از قول بنده منتشر کرد و به سایر رسانه‌ها نیز کشیده شد در واقع به این شکل نبوده است. بنده و چند نفر دیگر از نمایندگان باتوجه به مشکلاتی که در حال حاضر وجود دارد پیشنهاد تغییر قانون اساسی را مطرح کردیم و می‌خواهیم نامه‌ای تهیه و برای رهبر معظم انقلاب ارسال کنیم.

وی درباره موضوع این نامه می‌گوید: به هیچ وجه بحث تغییر نظام ریاستی به پارلمانی در این نامه نیامده و هیچ الگویی هم در این باره مد نظرمان نیست. استناد ما برای نوشتن این نامه صحبت‌های رهبری در سال 90 در جمع مردم کرمانشاه بود و مشکلاتی که به‌عنوان مثال در انتخابات ریاست جمهوری وجود دارد را طرح کردیم.

نماینده مردم آمل در ادامه می‌گوید: ببینید وقتی در بین مردم رویه این شده که رئیس جمهوری که در دور اول انتخاب می‌شود، در دور دوم نیز انتخاب خواهد شد، چرا باید این همه هزینه در دور دوم بدهیم؟ بهتر است یک دوره 8 ساله رئیس جمهوری در قدرت بماند تا دو دوره چهار ساله باشد و هزینه‌های سنگین برای کشور ایجاد کند. یا تعیین تکلیف برای روشن شدن بحث رجل سیاسی یا این موضوع که رئیس جمهورهایی که دوران 8 ساله ریاست جمهوریشان تمام می‌شود دیگر نتوانند در انتخابات شرکت کنند. اگر رهبر معظم انقلاب بر تغییر قانون اساسی دستور بدهند این اتفاق خواهد افتاد.

هر چند این نماینده مجلس معتقد است که در حال حاضر به‌دنبال تغییر نظام فعلی نیستند اما مطرح شدن بحث اصلاح و بازنگری در قانون اساسی بی‌تردید تبعات زیادی خواهد داشت.

ابوالفضل ابوترابی- عضو کمیسیون شوراها و امور داخلی کشور- با تأکید بر اینکه طرح چنین موضوعی در شرایط فعلی کشور به هیچ عنوان مناسب نیست به «ایران» می‌گوید: در این شرایط که مملکت مشکلات اساسی و مهمتری دارد طرح این موضوع جایگاهی ندارد و مشکلی را حل نمی‌کند. در حال حاضر انتخابات ریاست جمهوری با فرایند دموکراسی و مردم سالاری انطباق بیشتری دارد و باید حفظ شود. ما یک بار اوایل انقلاب نخست‌وزیری را امتحان کردیم و نتیجه خوبی نگرفتیم. وجود اختلافات زیاد بین این دو نهاد تجربه خوبی نبود. به اعتقاد بنده وضعیت موجود بهتر است اما آنها که می‌خواهند این موضوع را مطرح کنند باید بدانند تغییر قانون اساسی فرایند پر هزینه و طولانی دارد از طرفی ضمانتی نیست که بخواهیم یک موضوعی را درست کنیم اما روند کار از دستمان در برود و حاشیه‌سازی شود و چه بسا موضوعات دیگری در این میان مطرح شود که آسیبش بیشتر باشد.

نظام پارلمانی در ایران جوابگو نیست

نعمت احمدی- حقوقدان- در این باره به «ایران» می‌گوید: در قانون اساسی مصوب سال 58 راهکاری برای بازنگری و اصلاح در قانون اساسی در نظر گرفته نشده بود. اما در سال 67 وقتی نواقص این قانون بخصوص در بخش شورای عالی قضایی و نخست‌وزیری مشخص شد بخصوص بعد از آنکه اشکالاتی بین رئیس جمهوری و نخست‌وزیر بروز و نمود پیدا کرد از امام(ره) درخواست شد راهکاری ارائه دهند تا بتوانند در قانون اساسی اصلاح و بازنگری انجام دهند. ایشان نیز دستور تشکیل هیأت بازنگری قانون اساسی را صادر کردند. این هیأت پس از بررسی و بازنگری و اصلاح اصول قانون اساسی یک اصل جدید هم به آن اضافه کردند با عنوان نحوه بازنگری در قانون اساسی در واقع اصل 177 می‌گوید: هر تغییری در قانون اساسی باید نخست با دستور رهبر معظم انقلاب سپس مشورت ایشان با مجمع تشخیص مصلحت نظام باشد و تدوین و تصویب اصول مورد بازنگری مانند قانون اساسی به رفراندوم مردم گذاشته شود.

احمدی با بیان اینکه در زمان مرحوم آیت‌الله هاشمی رفسنجانی نگاه مجمع تشخیص مصلحت نظام بر این نبود که بخش اصلی نظام یعنی جمهوریتش تحت‌الشعاع قرار بگیرد می‌گوید: در حال حاضر نمی‌دانم نگاه مجمع در این باره چیست اما تا جایی که می‌دانم در کشورهایی مانند ترکیه هم که نظام پارلمانی داشتند این نظام  تغییر کرده است.  واقعیت این است که بیشتر کشورها در حال فاصله گرفتن از نظام پارلمانی هستند. در ایران نیز تنها منصبی که انتخابی است که البته آن نیز از فیلتر شورای نگهبان می‌گذرد انتخاب رئیس جمهوری است و اگر این حق هم از مردم گرفته شود چندان مناسب نیست.

در واقع این نظام در کشورهایی جواب می‌دهد که احزاب قوی دارند نه مانند ایران که احزاب در واقع کلوپ‌های خانوادگی هستند. قدیمی‌ترین حزبی که ما در ایران داریم حزب مؤتلفه است که در انتخابات 96، نماینده این حزب یعنی میرسلیم 500 هزار رأی هم نیاورد. این در حالی است که حزب مؤتلفه بیش از 50 سال در کشور سابقه دارد. بقیه حزب‌ها که به قول سعید حجاریان در یک خودروی فولکس جا می‌گیرند. این نشان می‌دهد ما در ایران حزب به معنای واقعی نداریم. بنابراین حتی اگر مجلس هم تصویب کند که نظام از انتخابی به پارلمانی تبدیل شود بسیار غیر واقعی خواهد بود.

نعمت احمدی می افزاید:  بی‌تردید ما هم از نظر ابزار شکلی یعنی نحوه بازنگری در قانون اساسی مسأله داریم که تشریفات ویژه‌ای را می‌طلبد و هم از نظر ساختاری یعنی نداشتن احزاب به معنای واقعی مشکل داریم بنابراین نخواهیم توانست چنین تغییری را داشته باشیم.

این حقوقدان در ادامه می‌افزاید: با ساختار سیاسی و ساختار اجرایی، اداری که ما داریم نمی‌توانیم از دیگر کشورها گرته‌برداری کنیم و نظام انتخابی را به پارلمانی تبدیل کنیم. ما اگر بخواهیم با دیگر کشورها از نظر حقوق تطبیقی مشابه‌سازی کنیم باید ابزارش را هم داشته باشیم.

دکتر احمدی با ابراز تعجب از طرح این پیشنهاد از سوی نماینده حقوقدان مجلس شورای اسلامی می‌گوید: من متعجبم از نماینده‌ای که خودش حقوقدان است و با علم به تمام مشکلاتی که بر سر راه این تغییر وجود دارد چگونه چنین موضوعی را مطرح کرد؟ ایشان به سخنان رهبری در سال 90 استناد کرده‌اند. برابر اصل 110 قانون اساسی سیاست‌های کلان مملکت بر عهده رهبری است که باید ضمن مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام انجام گیرد اما به نظر می رسد سخنان ایشان در سال 90 را نباید در چارچوب اصل 110 تحلیل کرد.

دکتر محمد طاهر کنعانی – حقوقدان و مدرس دانشگاه - با بیان اینکه طرح چنین مطلبی از سوی رهبر معظم انقلاب به‌صورت امری و دستوری نبوده است می‌افزاید: اگر ایشان روی این موضوع نظر قطعی داشتند؛ از سال ۱۳۹۱ پیگیری ودستور انجام مطالعات و عملیاتی را انجام می‌دادند.

این حقوقدان می‌افزاید: از سوی دیگر تغییرنظام ریاستی به پارلمانی نیازمند تغییر جوهری قانون اساسی است که به عقیده بنده منجر به «انقلاب ماهیت» نظام جمهوری اسلامی و قانون اساسی وحذف نهاد ریاست جمهوری می‌شود.چیزی که برای ایران کنونی بنابه دلایلی مناسب نیست.از آنجا که قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ازنوع قوانین سخت است.طبق اصل 177 قانون اساسی بازنگری در قانون مزبور طی حکمی با پیشنهاد رهبری وترکیبی از افراد هیأت بازنگری است که مستقیم وغیر مستقیم منتخب رهبری هستند.رهبری حکم‌شان راخطاب به رئیس جمهوری پیشنهاد می‌دهد. بنابراین موافقت رئیس جمهوری با این پیشنهاد قاعدتاً شرط است.هرچند تفسیر قانون اساسی با شورای نگهبان است و ممکن است جوری قانون اساسی را تفسیر کنند که نیازی به موافقت رئیس جمهوری هم نباشد.

بی تردید یکی از مراحل اساسی تغییر قانون اساسی رفراندوم و رأی ملت است. برای تغییر نظام ریاستی به پارلمانی دست کم باید ۳۰ اصل قانون اساسی تغییر یابد و متن جدید قانون اساسی به همه پرسی نهاده شود.بسیار بعید است که در یک همه پرسی آزاد و واقعی وبا فرصت تنویر افکار عمومی، مردم به چنین چیزی رأی بدهند و رأی منفی ملت هزینه زیادی برای نظام خواهد داشت.
نکته مهم‌تر اینکه برخی اصول قانون اساسی مانند جمهوریت واسلامیت نظام ابدی وغیر قابل تغییر است. حذف نهاد ریاست جمهوری موجب حذف جمهوریت نظام وتبدیل جمهوری اسلامی به حکومت اسلامی خواهد شد و اندیشه مردم سالاری دینی و میراث معمار کبیر انقلاب اسلامی امام خمینی(ره) مخدوش می‌شود.

این جانب توصیه می‌کنم سیاستمداران به فکر تغییر قانون اساسی نباشند چرا که نسل جدید مطالبات زیادی دارند و اگر قرار باشد قانون اساسی تغییر یابد، تغییرات اساسی تری در ذهن مردم رسوخ می‌کند واصلاحات عمیقی رخ خواهد داد.

تعریف نظام پارلمانی وریاستی

اما درباره اینکه نظام ریاستی و پارلمانی چیست و از نظر حقوقی چه مزیت‌ها و نواقصی دارد دکتر بیژن عباسی – حقوقدان- می‌گوید: نظام پارلمانی سه ویژگی دارد؛ نخست اینکه قوه مجریه آن دو رکنی و مرکب از رئیس کشور و رئیس دولت یا همان نخست‌وزیر است، دوم اینکه دولت در برابر مجلس مسئولیت سیاسی دارد و ویژگی سوم حق انحلال مجلس توسط دولت است.

در برخی کشورها که نظام پارلمانی دارند نظام تک مجلسی و در برخی دیگر نظام دو مجلسی وجود دارد و نحوه اداره کشور به این گونه است که به ترکیب مجلس اول نگاه می‌کنند تا ببینند از کدام حزب و گروه سیاسی تشکیل شده است و به طور معمول رهبر آن حزب از سوی رئیس کشور به‌عنوان نخست‌وزیر انتخاب می‌شود و او نیز وزیرانش را از بین نمایندگان مجلس انتخاب می‌کند و از رئیس کشور می‌خواهد که آنها را تأیید کند. بعد از تشکیل دولت، مجلس و دولت در اختیار یک حزب یا گروه سیاسی هستند و بعد از پایان دوره مجلس مردم به مجموعه کارنامه دولت و مجلس رأی می‌دهند. در واقع دولت مورد اعتماد و حمایت مجلس است و نمایندگان مجلس می‌توانند دولت را مورد سؤال قرار دهند و حتی برکنار کنند اما از سوی دیگر اختیاراتی که به دولت داده شده این است که حق پیشنهاد لایحه قانونی به مجلس را دارد و می‌تواند در مذاکرات کمیسیون‌های مجلس شرکت کند و از همه مهمتر حق انحلال مجلس را نیز دارد. یعنی نخست‌وزیرمی تواند پیشنهاد انحلال مجلس را در صورتی که مجلس کار شکنی کند و چوب لای چرخ دولت بگذارد به رئیس کشور بدهد. نخستین کشوری هم که چنین نظامی ایجاد کرد انگلستان بود اما بعد آلمان و ایتالیا و برخی کشورهای دیگر نیز چنین نظامی را ایجاد کردند. البته نظام پارلمانی به دو شکل است نظام سلطنتی پارلمانی مانند انگلستان و جمهوری پارلمانی مانند آلمان و ایتالیا که در چنین نظام‌هایی اختیارات رئیس کشور بسیار محدود است و عمده اختیارات اجرایی در دست نخست‌وزیر است از طرفی احزاب قوی و منسجم و ریشه دار نیز وجود دارد.

دکتر عباسی در مورد ویژگی‌های نظام ریاستی نیز چنین می‌گوید: در این نظام قوه مجریه تک رکنی است و فقط یک رئیس جمهوری وجود دارد که از طریق رأی مستقیم مردم انتخاب می‌شود و دولت در مقابل مجلس مسئولیت ندارد و نمایندگان مجلس نمی‌توانند دولت را برکنار کنند و رئیس جمهوری هم حق انحلال مجلس را ندارد البته در چنین کشورهایی ابزارهایی برای اقدام علیه یکدیگر دارند اما ارتباط سازمانی و عملکردی که بین دولت و مجلس در نظام پارلمانی هست در نظام ریاستی وجود ندارد.

در این کشورها به‌دلیل اینکه دولت و مجلس در دو انتخابات جداگانه توسط مردم انتخاب می‌شوند احتمال اختلاف بین مجلس و دولت وجود دارد یعنی ممکن است مجلس از یک حزب و رئیس جمهوری از یک حزب دیگر باشد مانند دوره قبل امریکا که اوباما از حزب دموکرات بود اما اکثریت مجلس از جمهوریخواهان تشکیل شده بود. اما در نظام پارلمانی بین دولت و مجلس هماهنگی و انسجام وجود دارد فقط مشکل این است که عملاً اداره امور کشور برای چند سال در اختیار نخست‌وزیراست و در خود مجلس هم به‌دلیل سازوکار انضباط حزبی اکثریت حق ندارند علیه رهبر حزب خودشان یعنی نخست‌وزیر اقدام کنند چراکه حزب می‌تواند آنها را برکنار و جریمه کند و در واقع خود نخست‌وزیر می‌تواند قبل از اینکه دولتش ساقط شود مجلس را منحل کند.

به گفته این استاد دانشگاه نظام دیگری هم در برخی کشورها وجود دارد که نیمه ریاستی و نیمه پارلمانی است و رئیس جمهوری مستقیم از سوی مردم انتخاب می‌شود مانند کشور فرانسه و نمایندگان مجلس اول هم در انتخاباتی جداگانه مشخص می‌شوند. البته در فرانسه نخست رئیس جمهوری انتخاب می‌شود و یک ماه بعد انتخابات مجلس برگزار می‌شود تا رئیس جمهوری و مجلس از یک حزب انتخاب شوند. البته احتمال اینکه رئیس جمهوری از یک حزب باشد و مجلس اول از حزبی دیگرنیز وجود دارد.

وی با بیان اینکه نظام موجود در ایران شبیه نظام نیمه ریاستی و نیمه پارلمانی است می‌گوید: اگر بخواهیم این نظام را تبدیل به نظام پارلمانی کنیم باید قانون اساسی را به موجب اصل 177 قانون اساسی اصلاح کنیم و این امر توابعی دارد. چرا که اولاً یک نظام حزبی منسجم و قوی می‌خواهیم که نداریم از طرفی باید حق انحلال مجلس به دولت داده شود. در نظام جمهوری پارلمانی رئیس جمهوری توسط مجلس انتخاب می‌شود و اختیاراتش نسبت به نخست‌وزیر خیلی محدود‌تر است. نکته مهمی که باید به آن اشاره کنم اینکه در نظام پارلمانی معمولاً منع جمع مشاغل نظارتی و نمایندگی مجلس وجود ندارد یعنی نخست‌وزیر و وزیران هم نماینده مجلس هستند هم وزیر و نخست‌وزیر مانند انگلستان اما در ایران طبق اصل 141 قانون اساسی چنین موضوعی امکان ندارد پس باید به همه تبعات چنین اتفاقی توجه داشت.

بنابراین من پیشنهاد چنین اتفاقی را نمی‌دهم چون ممکن است برخی در این اصلاح قانون اساسی به‌دنبال حذف پست ریاست جمهوری باشند که با این کار در واقع یکی از عناصر دموکراسی قانون اساسی و قدرت انتخاب را حذف می‌کنیم بنابراین در کشور ما فعلاً تغییر نظام پارلمانی به ترتیبی که در کشورهای دیگر است مناسب نیست.

وی با اشاره به نظامی که اوایل انقلاب شاهدش بودیم می‌افزاید: اوایل انقلاب،قوه مجریه ما سه رکنی بود یعنی رهبر، رئیس جمهوری و نخست‌وزیر و یک عدم هماهنگی بین رئیس جمهوری و نخست‌وزیر وجود داشت. مجلس به نخست‌وزیر رأی تمایل می‌داد و رئیس جمهوری می‌دید که نخست‌وزیر پاسخگویی لازم را ندارد بنابراین اقدام درستی که انجام شد این بود که نخست‌وزیر ر ا حذف کردیم. البته گفتنی است نمونه‌ نظامی که اوایل انقلاب داشتیم یعنی قوه مجریه سه رکنی در هیچ جای دنیا وجود نداشت.

دیدگاه

دکتر یوسفیان‌ملا: به هیچ وجه بحث تغییر نظام ریاستی به پارلمانی در این نامه نیامده و هیچ الگویی هم در این باره مد نظرمان نیست. استناد ما برای نوشتن این نامه سخنان مقام معظم  رهبری در سال 90 در جمع مردم کرمانشاه بود

دکتر کنعانی:
تغییرنظام ریاستی به پارلمانی نیازمند تغییر جوهری قانون اساسی است که به عقیده بنده منجر به «انقلاب ماهیت» نظام جمهوری اسلامی و قانون اساسی وحذف نهاد ریاست جمهوری می‌شود

دکتر احمدی: واقعیت این است که بیشتر کشورها در حال فاصله گرفتن از نظام پارلمانی هستند. در ایران نیز تنها منصبی که انتخابی است که البته آن نیز از فیلتر شورای نگهبان می‌گذرد رئیس جمهوری است

دکتر عباسی: نظام پارلمانی سه ویژگی دارد؛ قوه مجریه آن دو رکنی و مرکب از رئیس کشور و رئیس دولت یا همان نخست‌وزیر است، دوم اینکه دولت در برابر مجلس مسئولیت سیاسی دارد و ویژگی سوم حق انحلال مجلس با دولت است

دکتر ابوترابی: در این شرایط که مملکت مشکلات اساسی و مهمتری دارد طرح این موضوع جایگاهی ندارد و مشکلی را حل نمی‌کند. در حال حاضر انتخابات ریاست جمهوری با فرایند دموکراسی و مردم سالاری انطباق بیشتری دارد و باید حفظ شود