همان‌گونه که در ماده ۴۳ قانون اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ تصریح شده است. مقررات فصل نهم این قانون به همه بخش‌های عمومی دولتی تعاونی و خصوصی سرایت دارد و مطابق مواد مختلف این فصل به همه اختلافات و دعاوی مرتبط با موضوعات این فصل که مهم‌ترین آن‌ها رویه های ضد رقابتی است تنها شورای رقابت صلاحیت رسیدگی دارد.
پیرو شکایت بیش از ۲۰۰نفر از فارغ‌التحصیلان رشته حقوق به شوراي رقابت در رابطه با وجود ظرفيت درآزمون وکالت و ارائه پروانه وکالت قرار شده است تا این شورا شکایت ایشان را مورد بررسی قرار دهد.رضا شيوا، رييس شوراي رقابت اعلام كرده است كه شكايت فارغ التحصيلان حقوق از رويه ضد رقابتي تعيين محدوديت ظرفيت حرفه وكالت با جديت و قاطعيت رسيدگي خواهد شد.اعتراض فارغ‌التحصیلان رشته حقوق این است که کانون‌های وکلا علاوه بر برگزاری آزمون با تعیین ظرفیت محدود پذیرش برای متقاضیان پروانه وکالت، خلاف تکلیف قانونی عدم ایجاد مانع برای کسب و کار به بهانه اشباع بازار عمل می‌کنند. رییس شورای رقابت با بیان اینکه دفاع کانون های وکلا از تعیین ظرفیت، مستند به تبصره یک ماده یک قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت مصوب ۱۳۷۶است، گفته: «در این تبصره اعلام شده است، تعیین تعداد کارآموزان وکالت برای هر کانون بر عهده کمیسیونی متشکل از ريیس کل دادگستری استان، ريیس شعبه اول دادگاه انقلاب اسلامی و ريیس کانون وکلای مربوطه است که به دعوت ريیس کانون وکلای هر کانون، حداقل یک بار در سال تشکیل می شود. پرونده شکایت فارغ التحصیلان رشته حقوق در دست بررسی کارشناسان کارگروه مرکزملی رقابت است و شورای رقابت در بررسی آن از دو طرف دعوا درخواست خواهد کرد تا دیدگاه‌ها و استدلال‌های خود در این زمینه را درجلسه شورا مطرح کنند. با دریافت این نقطه نظرات، به زودی رسیدگی به این پرونده در دستور کار شورای رقابت قرار می گیرد». شکایت فارغ‌التحصیلان رشته حقوق به شورای رقابت آن است که کانون های وکلا علاوه بر برگزاری آزمون و سنجش کیفیت، ظرفیت هم برای پذیرش متقاضیان پروانه وکالت تعیین می کنند که این اقدام مصداق خودداری از صدور مجوز کسب و کار به بهانه اشباع بازار است. به گفته وی فارغ‌التحصیلان رشته حقوق اعلام می کنند، مشکلی با تعیین ضوابط یا برگزاری آزمون برای پذیرش متقاضیان پروانه وکالت ندارند ، اما اعتراض آن‌ها به ایجاد ظرفیت برای پذیرش از بین پذیرفته شدگان نهایی آزمون است. برای بررسی وجوه قانونی این شکایت و صلاحیت شورای رقابت بر رسیدگی با دکتر عیسی امینی، حقوقدان، استاد دانشگاه و از وکلای دادگستری و دكتر حسن قربانزاده موسس پويش حذف معيار ظرفيت از حرفه وكالت به گفت و گو نشستیم.
جناب دكتراميني اگر بخواهيم نگاهي به حدود و اختيارات شوراي رقابت بيندازيم شايد بد نباشد بدانيم كه سير تحول قانوني تشكيل شوراي رقابت چگونه بوده است. براي‌مان از سير تحول شوراي رقابت بگوييد؟
قانون اجراي سياست هاي كلي اصل ٤٤ قانون اساسي پس از فراز و نشيب هاي مختلف و ادغام و اصلاح با ساير قوانين، در سال ١٣٨٧ به تصويب رسيد و به موجب آن، شوراي رقابت پا به عرصه اقتصاد ايران گذاشت. شوراي رقابت تنها مرجع رسيدگي به رويه ضدرقابتي شد و مكلف شد راسا يا براساس شكايت هر شخص اعم از حقيقي يا حقوقي بررسي رويه هاي ضد رقابتي را آغاز كند. در اين قانون به‌خصوص در مواد 53، 62، ٦٣ و ٦٤ دو مرحله از رسیدگی برای شوراي رقابت پیش بینی شد: نخست، شوراي رقابت و دوم، هيات تجديد نظر. شورایی با ترکیب فراقوه‌ای متشکل از سه نماینده مجلس، دونفر از قضات دیوان‌عالی کشور، دو صاحب‌نظر اقتصادی برجسته به پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی و حکم ريیس جمهور، یک‌حقوقدان به پیشنهاد وزیر دادگستری و حکم ريیس جمهور، دوصاحب‌نظر به پیشنهاد وزیر بازرگانی و حکم ريیس جمهور، یک صاحب نظر به پیشنهاد وزیر صنایع و معادن و حکم ريیس‌جمهور، یک‌صاحب نظر به پیشنهاد رییس سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و حکم ريیس جمهور، یک متخصص مالی به پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی و حکم ريیس جمهور، یک نفر به انتخاب اتاق بازرگانی و صنایع و معادن ایران، یک نفر به انتخاب اتاق تعاون مرکزی جمهوری اسلامی با رای لازم الاجرا قبل از قطعیت در هیات تجدیدنظر پیش‌بینی شد.
وقتي كه به مواد مذكور توجه مي‌کنیم با يك «صلاحيت اضافي» به نفع اين مرجع، به عنوان «مرجع شبه قضايي» يا دادگاه اداري با تركيب فراقوه اي مواجه مي‌شويم؛ با تصميم قابل اجرا در محاكم عمومي (مطابق قانون اجراي احكام مدني)، تعيين وقت رسيدگي، مصونیت از تعقیب اعضای شورا، رای لازم‌الاجرا در مرحله بدوی باوجود عدم قطعیت، امکان احضار مشتکی عنه، حق دفاع و معرفي وكيل توسط اصحاب دعوی، لايحه دفاعيه و... اهميت جايگاه شوراي رقابت و قضاوتي بودن اين مرجع موجب شد ماده٦٨ اين قانون علاوه بر وجود ساير اصول حاكم بر رسیدگی قضایی و محدوديت هاي جاري بر سه تكليف ماهوي و بنيادين بر نحوه رسيدگي اين شورا تاکید کند: 1.رعايت محدوديت هاي ماده ٩١ قانون آيين دادرسي مدني (جهات امتناع دادرس) 2.وظيفه حفظ اطلاعات داخل. 3.ممنوعيت اظهار نظر قبل از اتخاذ تصميم.
جناب دكتر قربانزاده، نظر قانونگذار در خصوص کارکرد شورای رقابت چگونه است؟
حسين قربانزاده: شورای رقابت مطابق ماده ۶۲ قانون اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ تنها مرجع رسیدگی به رویه های ضد رقابتی در کشور است.
جناب اميني نظر شما در اين رابطه چيست؟
عيسي اميني:اگر به تحولات قانوني و اصلاحات آن توجه کنیم، درمی‌یابیم که نگاه مقنن درظاهر، توسعه صلاحيت و اهميت‌بخشيدن به جايگاه اين شوراست ولی رغبت قانونگذار به سوی ابهام زدايي از صلاحيت شورا به موجب قانون اصلاح موادي از قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل٤٤ قانون اساسي مصوب ١٣٩٣ بوده است. موادي كه توانست محور شکواییه شاكيان دعوي رقابت و حتي اظهارنظر رياست محترم شوراي رقابت، جناب دكتر شيوا (قبل از شروع رسيدگي شورا) قرار گيرد، ماده يك قانون اخيرالذكر و ماده سه آن است كه اشعار مي‌دارند: ماده يك: «بندهاي زير به ماده يك قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل ٤٤ مصوب٨٧/٣/٢٥ و اصلاحات بعدي آن اضافه مي شود. مجوز كسب و كار: هر نوع اجازه كتبي اعم از مجوز، پروانه، اجازه نامه، گواهي، جواز، استعلام، موافقت، تاييديه يا مصوبه است كه براي شروع، ادامه، توسعه يا بهره برداري فعاليت هاي اقتصادي توسط دستگاه هاي اجرايي موضوع ماده ٥ قانون مديريت خدمات كشوري مصوب ١٣٨٦ و ماده٥ قانون محاسبات عمومي مصوب١٣٦٦، شوراهاي اسلامي شهر و روستا، اتاق‌هاي بازرگاني، صنايع، معادن و كشاورزي، اتاق‌هاي تعاون و اصناف، تشكل‌هاي اقتصادي، اتحایه‌ها، شوراها، مجامع و نظام‌هاي صنفي يا نمايندگان و متصديان مستقيم يا غيرمستقيم آن‌ها صادر مي‌شود...» تبصره ٢ ماده ٣: «هريك از مراجع صادركننده مجوز كسب‌وكار موظفند درخواست مجوز متقاضيان كسب و كار را مطابق شرايط مصرح در پايگاه اطلاع رساني مذكور دريافت و بررسي كنند. صادر كنندگان مجوز كسب و كار اجازه ندارند به دليل اشباع بازار، از پذيرش تقاضا يا صدور مجوز كسب و كار امتناع كنند». موادي كه موجب بروز این نظر از سوی برخي از اقتصاددانان همچون رييس شوراي رقابت شد كه اصل را بر اختيار دخالت شورا در همه امور اقتصادي ، اجتماعي و قضايي بگذارند جز در موارد استثنايي كه البته دايره استثنا هم توسط این عده معدود از صاحب نظران اقتصادی مشخص نشد. تعریفی که ماهیت استثنایی نهاد شبه قضایی را با چالش جدید مواجه می سازد.
فلسفه تشكيل شوراي رقابت چیست؟
قربانزاده: فلسفه تشکیل شورا و مرکز ملی رقابت همان‌گونه که در قانون یاد شده تصریح شده است جلوگیری از انحصار و رویه های ضد رقابتی در همه بخش های دولتی تعاونی عمومی و خصوصی در حوزه های مختلف از جمله خدمات است.
اميني: رشد اقتصادي پايدار مستلزم ساختار سالم و پايدار اقتصادي هر كشور است. اقتصاد پايدار و سالم با موانع مختلفي مواجه بوده است كه يكي از موانع بزرگ آن، انحصار طلبی به بهانه اشباع بودن بازار يا نفوذ و قدرت صاحبان قبلي كسب در ايجاد مانع براي نيازمندان به تحصيل كسب و ورود به بازار و رونق آن است. در واقع، اين شورا با كمك به اقشار ضعيف تر به دنبال ايجاد تعادل و استقرارعدالت توزيعي است. از سرآمدان اقتصاد آزاد يعني ايالات متحده آمريكا تا كشورهاي سوسياليست متمايل به اقتصاد آزاد، همچون چين، گام هاي جدي براي انحصار زدايي برداشتند. در اين راستا، مي‌توان به دپارتمان قضايي و كميسيون بازرگاني فدرال آمريكا، دادگاه رقابت كانادا و دپارتمان هاي نظارت چين اشاره كرد که الگوی قانونگذار ما بوده است. همه اين مراجع، تقريبا مستقل از حاكميت و هم صدا به دنبال این حقيقت هستند که بازار سالم و پايدار در اقتصاد، مستلزم ايجاد فضاي رقابت و عدم انحصار است. قانونگذار ما با كمي تاخير شعار خود را هم‌وزن با شعار جهاني تفکر مخالفت با ضد رقابت مي سازد: «صادركنندگان مجوز كسب و كار اجازه ندارندبه دليل اشباع بازار از پذيرش تقاضا يا صدور مجوز كسب و كار امتناع كنند».
كمپين حذف آزمون وكالت و مناقشات بر سر حدنصاب پذيرش وكلا، باعث شد تا شكايتي عليه كانون وكلاي دادگستري به شوراي رقابت مطرح شود. موضوع مورد بحث فعلي، صلاحيت يا عدم صلاحيت شوراي مذكور در امر نظارت بر كانون هاي وكلاي دادگستري است. آيا اين شورا چنين صلاحيتي را دارد؟
قربانزاده: همان‌گونه‌که در ماده ۴۳ قانون اجرای سیاست های اصل ۴۴ تصریح شده است مقررات فصل نهم این قانون به همه بخش‌های عمومی دولتی، تعاونی و خصوصی سرایت دارد و مطابق مواد مختلف این فصل به همه اختلافات و دعاوی مرتبط با موضوعات این فصل که مهم‌ترین آن‌ها رویه های ضد رقابتی است، تنها شورای رقابت صلاحیت رسیدگی دارد.
اميني: اول آنکه تعجيل ریيس شوراي رقابت موجب شد زودهنگام و قبل از شروع رسيدگي شورا وارد مناظره با رييس كانون وكلاي دادگستري مركز شود و رسانه ملي را براي بيان ديدگاه و قضاوت زودرس خود انتخاب كند. اگر قاضي دادگستري پيش از صدور راي خود به انتشار نظرات و قضاوت خود در پرونده مي پرداخت در خوش بينانه ترين حالت هم انفصال از خدمت قضايي داشت . شايد ماهيت شبه قضايي موجب شود اعضا و رياست شورا خود را مبرا از اجراي اصول كلي قضاوت بدانند ولي مقنن با دل نگراني از نقض این اصول و طرح این شبهه مقرر کرد: «اعضاي شوراي رقابت و هيات تجديد نظر و نيز كاركنان مركز ملي رقابت نبايد قبل از اتخاذ تصميم، در خصوص تخلفات بنگاه ها، شركت ها يا اشخاص از مقررات اين قانون به صورت كتبي يا شفايي اظهارنظر كنند». اظهار نظر و انتشار آن در رسانه ملي و موضع گيري صريح موجب مي شود كه به رييس محترم شوراي رقابت توصيه شود از حضور و شركت در راي گيري شورا كه مرجع قضاوتي است خودداري كرده تا نقض آشکاری از اصول قانونی توسط شورای رقابت و ريیس آن طی این رسیدگی خاص صورت نگیرد. دوم آنکه تعيين قلمرو صلاحيت هرنهاد شبه‌قضايي كه داراي صلاحيت اضافي از محاكم عمومي است مستلزم توجه به ماهيت استثنايي نهاد شبه‌قضايي، فلسفه تشكيل نهاد(شوراي رقابت) جهت تعيين قلمرو محدود آن و ماهيت عام یا خاص‌بودن نهاد مشتكي‌عنه(همچون كانون وكلا) است.
نظر شما در خصوص حدود صلاحیت قانونی شورای رقابت و فلسفه وجودی آن چیست؟
اميني: اين شورا يك‌شوراي اقتصادي است نه شوراي اجتماعي و با ابعادي همچون قضايي یا صنفي مربوط به وكالت، پزشكي و امثال آن‌ها. شايد دقت در مواد قانوني موجب رفع شبهاتي شود كه براي امثال رياست محترم شورا شكل گرفته است. در ماده ٦٢ قانون اجراي سياست هاي اصل ٤٤ ملاحظه مي‌کنیم: «شوراي رقابت تنها مرجع رسيدگي به رويه هاي ضد رقابتي است...» اطلاق ماده، تصور تجويز ورود شورا به هرگونه رقابت را متبادر مي‌سازد كه به‌طورحتم نمي‌تواند صحيح باشد. زيرا اگر چنين باشد بايد اين شورا مجاز به ورود در رقابت و آزمون ورودي تخصص پزشكي، آزمون استخدامي قضاوت، سردفتری و... جهت رفع رويه ضد رقابت باشد. بنابراين بايد به دنبال مبنا و ضابطه اي در تعيين قلمرو صلاحيت بر رويه ضد رقابت و عدم ورود در هرگونه آزمون و رقابت باشیم. اگر نگاه تطبيقي به تمام قوانين كشورهاي مدرن و صاحب شوراي رقابت يا با نام هاي ديگر از همين نهاد باشيم هيچ كشوري خود را مجاز در ورود اين شورا به قلمرو قضايي و يا صنف وكالت نمي داند. ما به دنبال يك تفسير عجيب و بي نظير از نهادي نيستیم كه دراصل این نهاد، وارداتي و مبتني بر فلسفه متفاوت است. شايد برخی از اعضای شورا با توجه به تحصيلات خود در آمريكا و سایر کشورهای نامبرده بتوانند نمونه مشابه اي از این صلاحیت محل تردید جدی را ارائه، تا مورد تحليل قرار گيرد.
قربانزاده: همان‌گونه که در ماده ۴۳ قانون اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ تصریح شده است. مقررات فصل نهم این قانون به همه بخش‌های عمومی دولتی تعاونی و خصوصی سرایت دارد و مطابق مواد مختلف این فصل به همه اختلافات و دعاوی مرتبط با موضوعات این فصل که مهم‌ترین آن‌ها رویه های ضد رقابتی است تنها شورای رقابت صلاحیت رسیدگی دارد.
برخی باور دارند که شغل وکالت در زمره مشاغل اقتصادی است. آیا این سخن وجهی از اِعراب دارد؟
قربانزاده: قانونگذار هیچ کجا تعریف دقیقی از مشاغل اقتصادی و غیر اقتصادی ارائه نکرده است. ما در حقوق تاجر داریم و غیر تاجر. شرکت های مختلف تجاری داریم و موسسات غیر تجاری. اما در ما نحن فیه موضوع مجوز کسب و کار است و کسب و کار همه مشاغل را شامل می شود. هر شغلی که از نهادهای دولتی و غیردولتی مطابق قانون، مجوز فعالیت دریافت می کند و از مشتری ارباب رجوع موکل یا ... کسب درآمد می‌کند، مشمول مقررات عدم اشباع و اعمال الگوی رقابتی کسب و کار است و نباید هیچ انحصار و تعیین محدوده ظرفیت و تعداد نفرات درباره آن شغل اعمال کرد. این امر تصریح و تاکید قانونگذار در تبصره 2 ماده ۷ قانون اصلاح موادی از قانون اجرای سیاست های اصل ۴۴ مصوب سال ۱۳۹۳ است. درباره تکلیف قدیمی تعیین ظرفیت از سوی یک کمیسیون خاص موضوع تبصره یک ماده یک قانون کیفیت اخذ پروانه مصوب ۱۳۷۶ نيز به روشنی معاونت قوانین مجلس در تاریخ ۲۲ اسفند ۱۳۹۵ بر نسخ ضمنی آن به‌واسطه قانون سال ۱۳۹۳ صحه گذاشت و مرکز پژوهش‌های مجلس هم در همان روز دلایل مفصلی را برای این نسخ ضمنی ارائه و منتشر کرد. بنابراین اکنون تعیین ظرفیت از سوی کانون‌های وکلا خلاف مقررات جاری کشور است و به همین دلیل برخی دانشجویان و فارغ‌التحصیلان حقوق از این انحصار و تعیین ظرفیت در حرفه وکالت به شورای رقابت که تنها مرجع رسیدگی به رویه های ضد رقابتی هست، شکایت کردند.
اميني: این سخن، سخن درستی نیست. تمركز بر ماده يك قانون اصلاح موادي از قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل٤٤ و استناد به عموميت «مجوز كسب‌وكار» و «هرنوع اجازه كتبي اعم از مجوز، پروانه و ...»جهت توسعه قلمرو صلاحيت شورا، به نوعي بي‌توجهي و انحراف از نص و صراحت علت مذكور در ادامه همان ماده است كه مقرر مي‌دارد: «...كه براي شروع، ادامه، توسعه يا بهره برداري فعاليت‌هاي اقتصادي توسط... صادر مي شود...» روشن است كه شغل وكالت، پروانه وكالت مي‌خواهد ولي برخلاف مبناي ماده، شغل وكيل، اقتصادي نيست. اگر صرف اخذ اجرت را فعاليت اقتصادي بدانيم بنابراين قاضي، رييس جمهور، مبلغ ديني، معلم و همه مزد بگيران بايد در حال فعاليت اقتصادي باشند. اگر چنين باشد محل كسب وكيل بايد مشمول قانون روابط موجر و مستاجر١٣٥٦ و عنوان حق كسب و پيشه و تجارت باشد که چنین نیست. از بزرگان شورا انتظار مي رود قانون بزرگ و مبنایی حاکم بر فعاليت اقتصادي و تجاري كشور يعني قانون تجارت، به‌خصوص مواد 2 و 3 آن را فراموش نكنند. اگر امروز در مساله حساس حق دفاع مردم و وكالت دادگستري تابع احساسات ناشي از قبول نشدن مثلا فلان شخص عزیز و يا تمایلات فکری یا سیاسی شويم و تفسير ناروایی ارائه دهيم، اين تفسير به تمام تصميمات آتي و مالا اعتبار آن شورا و به جایگاه حساس دفاع لطمه خواهد زد. همچنين در ماده ٢ قانون اصلاح بر اين نكته حساس مجددا تاكيد مي‌کند: «به‌منظور تسهيل حضور بخش هاي غير دولتي، خصوصي و تعاوني در فعاليت‌هاي اقتصادي و برقراري رقابت سالم و ايجاد امنيت براي سرمايه اين بخش ها مقرر مي دارد...» ضمنا در تبصره٦ همين ماده تاكيد مي شود: «وزارت امور اقتصاد و دارايي موظف است بر حسن اجراي اين ماده نظارت كند». تصور و تفسير مبنی بر نظارت وزارت اقتصاد و دارايي بر نهاد ملي، صنفي و مستقل وكالت يك تفسير محال، غير معقول و مغایر با اصول پذیرفته شده در حقوق ایران و سایر کشورهاست.
دلایل شورای رقابت برای نظارت بر صنف وکالت چیست؟
اميني: دلیل اصلی ادعاي صلاحيت شوراي رقابت بر صنف وكالت و آزمون ورودي آن، تبصره ٢ ماده ٣ قانون اصلاح مصوب ١٣٩٣ است كه مقرر مي دارد: «...صادر كنندگان مجوز كسب و كار اجازه ندارند به دليل اشباع بودن بازار كار از پذيرش تقاضا با صدور مجوز كسب و كار امتناع كنند...». گذشته از آنكه مفهوم كسب و كار با ارائه استنادات قانوني فوق بحث و تبيين شده است، قلمرو تبصره را با متن ماده و به عبارتي، جنس استثنا را از جنس مستثني منه انتخاب مي‌كنند. حال كافي است به صدر ماده توجه كنيم كه اشعار مي دارد: «به منظور تسهيل سرمايه گذاري در ايران، مراجع صدور مجوزهاي كسب و كار موظفند شرايط و فرآيند صدور يا تمديد مجوزهاي كسب و كار را به نحوي ساده كنند كه هر متقاضي...» تبصره، طبعا از متن خود سخن مي گويد و هر دو حكم از تسهيل در سرمايه گذاري سخن مي‌رانند، حال چه ارتباطي بين سرمايه گذاري و صنف وكالت وجود دارد؟ لذا اشباعبودن بازار، ارتباطي به رسيدگي بر تقاضاهاي صدور پروانه وكالت ندارد. ضمنا کافی است به نصوص موادی از قانون اجرای سیاست های کلی اصل44 توجه کنیم: ماده يك: «در این قانون، اصطلاحات زیر در معانی مشروح مربوط به کار برده می‌شود. 1-بازار به فضایی.... اطلاق می شود که در آن خریداران و فروشندگان، کالاها و خدمات مشابه یا جانشین نزدیک را مبادله می‌کنند... 11- رقابت؛ وضعیتی در بازار که در آن تعدادی تولید کننده، خریدار و فروشنده مستقل برای تولید، خرید و یا فروش کالا یا خدمات فعالیت می کنند. به طوری که هیچ یک از تولید کنندگان، خریداران و فروشندگان، قدرت تعیین قیمت را در بازار نداشته باشند و یا برای ورود بنگاه ها به بازار یا خروج از آن محدودیتی وجود نداشته باشد». همچنین در ماده 2 به احصا و توصیف فعالیت های اقتصادی می‌پردازد که این ادبیات، به هیچ وجه به شغل وکالت مرتبط نمی شود. اگر به این تفاوت ها توجهی نشود به منزله آن است که حقوق را بخشی از رشته اقتصاد بدانیم.
قربانزاده: دلایل صلاحیت شورای رقابت برای رسیدگی به موضوع انحصار در کانون های وکلا متعدد و مستدل و مستند است اما یکی از دلایل روشن، اقرار رییس کانون وکلای مرکز است. ایشان در تاریخ چهارم آبان ۱۳۹۵ در نامه ای به وزیر اقتصاد وقت با عنوان رییس هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار استناد به ماده ۵۷ قانون رفع موانع تولید رقابت بذیر ، درخواست کرد که مرجعیت کانون وکلا در خصوص صدور مجوز وکالت و موسسات حقوقی پذیرفته شود و در همین راستا کانون وکلا در درگاه ایران مجوز که مرجع صدور مجوز کسب و کار است، ثبت نام کرد. این یعنی پذیرش شمولیت قانون اجرای سیاست های اصل 44 و مقررات اصلاحی آن بر حرفه وکالت.
در رد يا تاييد صلاحيت شوراي رقابت براي نظارت بر شغل وكالت چه مستنداتي وجود دارد؟
اميني: اگر از موضع گيري ها و دعواهای سیاسی بگذريم شغل وكالت دادگستري، دفاع از موكل و تضمین کننده اجراي عدالت قضايي است. وكيل دادگستري در كنار موكل مي ايستد تا موکل بتواند از حق خود دفاع كند. پروانه وكالت وكيل دادگستري صادر نمي‌شود مگر آنكه به خداوند متعال سوگند ياد کند. گرفتن اجرت وكيل به شرايطي محدود شده كه تخلف از آن، تخلف از مقررات، نقض سوگند و یک تخلف انتظامی است. اگر به ماهیت شغل وکالت و جایگاه کانون وکلای دادگستری به عنوان یک مردم نهاد مستقل و یک نهاد صنفی - ملی توجه شود به هیچ وجه این نهاد در ترازوی شورای رقابت وزن و بررسی نمی شود. وكيل دادگستري و كانون وكلاي دادگستري مستقل اند تا بدون ترس و وابستگي، از حق دفاع كنند و در مقام وکیل دادگستری، حق ورود به احزاب سياسي را ندارند.
بسياري از بزرگان سياسي كشور روزي موكل وكلاي دادگستري بوده‌اند بدون آنكه وكيل دادگستري وارد احساسات و تعلقات سياسي موكل خود شده و یا واهمه دفاع داشته باشد. شايد نياز باشد به مواد و موارد زير توجه بيشتري داشته باشيم تا عدم صلاحيت شوراي رقابت بر صنف وكالت روشن‌تر شود. نهاد وكالت به جهت مبناي وجودي و اهميت بنيادين استقلال دفاع، از ويژگي‌هاي خاصي برخوردار است و آن هم استقلال اين شغل و نهاد است كه در اين راستا، ماده يك لايحه قانوني استقلال كانون وكلاي دادگستري مصوب ١٣٣٣ مقرر مي‌دارد: «كانون وكلاي دادگستري موسسه‌اي است مستقل و داراي شخصيت حقوقي...» بنابراين از جهت حکم خاص نیز دخالت شوراي رقابت در امور وكالت مردود است. در رعايت شأن وكيل دادگستري به جهت اهميت جایگاه ارزشمند دفاع، مصوبه مجمع تشخيص مصلحت نظام مصوب ١٣٧٠ اشعار مي دارد: «وکیل در موضع دفاع، از احترام و تامینات شاغلین شغل قضا، برخوردار است». حال وقتی ريیس مرکز ملی و شورای رقابت، شغل وکیل را با صراف و نانوا مقایسه می کند به جهت عدم توجه و اطلاع از جایگاه والای وکیل در روند دادرسی عادلانه است.
برخی استدلال می کنند که هر فارغ‌التحصیل پزشکی، پزشک و هر فارغ التحصیل رشته مهندسی، مهندس می‌شود اما الزاما هر فارغ‌التحصیل رشته حقوق، وکیل نمی‌شود و شرايط اشتغال براي فارغ التحصلان رشته حقوق بسيار دشوار است، نظر شما در اين رابطه چيست؟
اميني: وکالت دادگستری نیاز به تسلط علمی، آموزش 18 ماهه، نظارت پیچیده صنف بر اعمال وکیل دادگستری، تامین نیازهای لازم و رفع دغدغه جایگاه دفاع است. اگر چنین موانعی نبود قانونگذار قانون خاص و ضابطه مشخص برا ی تعیین ظرفیت آن پیش بینی نمی‌كرد. اگر قرار باشد صرف تعداد فارغ التحصیلان حقوق کشور را مبنای صدور پروانه وکالت قرار دهیم سلامت قضا و دفاع را به صورت یکجا زیر سوال خواهیم برد که مجال بحث آن در یادداشت دیگر است. تعيين ظرفيت توسط نهادهاي اقتصادي ممكن است بازدارنده و جهت انحصار زايي باشد. گذشته از بي ارتباط بودن موضوع فوق با اهداف نهاد وكالت، تعيين ظرفيت پذيرش وكالت به موجب نص صريح قانون است. چنانكه ماده يك قانون كيفيت اخذ پروانه وكالت دادگستري مصوب ١٣٧٦ مقرر مي دارد: «از تاريخ تصويب اين قانون كانون‌هاي وكلاي دادگستري جمهوري اسلامي ايران مكلفند حداقل يك‌بار در سال نسبت به پذيرش متقاضيان پروانه كارآموزي وكالت از طريق آزمون با آگهي در جرايد اقدام نموده... تبصره: تعيين تعداد كارآموزان وكالت براي هر كانون بر عهده كميسيوني متشكل از رييس كل دادگستري استان، رييس شعبه اول دادگاه انقلاب و‌رييس كانون وكلاي مربوط مي‌باشد كه به دعوت رييس كانون وكلاي هر كانون، حداقل يك‌بار در سال تشكيل و اتخاذ تصميم مي‌نمايد». حال دخالت شوراي رقابت در برابر نص قانونی، خلاف اصول مسلم حقوقي و ناقض قانون اساسي است؛ زيرا اين تعيين ظرفيت توسط و به اراده نهاد پذيرنده (كانون وكلاي دادگستري) نيست. بلكه به صلاحديد هيات قانوني و با تجویز قانون به شرح فوق و با توجه به ظرفيت مورد نياز و امكان آموزش است.
آیا وکیل دادگستری و کانون وکلای دادگستری مشمول تعریف ماده2 قانون نظام صنفی کشور هستند؟
قربانزاده: هر مجموعه ای که کالا یا خدمت ارائه می کند، صنف تلقی می شود و مشمول قانون نظام صنفی هست اما در تبصره ماده ۲ قانون نظام صنفی تصریح شده که هر صنفی که قانون خاص دارد از شمول این خارج است. بنابراين حرفه وکالت چون ارائه خدمت است، صنف تلقی می شود اما چون قانون خاص دارد، مشمول قانون نظام صنفی نیست.
اميني: دراصل، مشمول این ماده نمی‌شوند. ماده 2 قانون مذکور مقرر می‌دارد: « هر شخص حقیقی یا حقوقی که در یکی از فعالیت های صنفی اعم از تولید، تبدیل، خرید، فروش، توزیع، خدمات و خدمات فنی سرمایه گذاری و ... تمام یا قسمتی از کالا یا محصول یا خدمات خود را ... به مصرف کننده عرضه دارد، فرد صنفی شناخته می شود». صرف‌نظر از قانون خاص حاکم بر نظام وکالت و تعیین جایگاه محدود کننده برای وکالت با تکالیف مختلف در برابر موکل، طرف دعوی و دادگاه، الفاظ ماده فوق نشان می دهد که این مفاهیم، ارتباطی به صنف و شغل وکالت دادگستری ندارد. ضمنا مواد 5 و 8 قانون مدیریت خدمات کشوری نشانگر آن است که جایگاه شغل وکیل با لحاظ ماده‌يك لایحه استقلال کانون وکلای دادگستری، مستقل و متفاوت است و اگر مقصود مقنن شمول برآن بود اشاره صریح به این نهاد خاص هم می داشت».
در پایان بفرمایید که آیا مشمول کردن کانون وکلا در صلاحیت شورای رقابت و قانون اجرای اصل44، با قانون اساسی منطبق است؟
قربانزاده: مطابق اصل 28 قانون اساسي هر کس حق دارد شغلی را که بدان مایل است و مخالف اسلام و مصالح عمومی و حقوق دیگران نیست، برگزیند.
ديگرآنكه در تقسيم بندي احصا شده در اصل 44 قانون اساسي، ارائه خدمت از سوي بخش خصوصي تعريف شده كه منطبق بر فعاليت حرفه وكالت است و لذا اين حرفه يك كسب و كار خصوصي تلقي مي‌شود. بنابراين مستندا به ماده 43 قانون اجراي سياست هاي اصل 44 مصوب 1387 كه تمامي‌اشخاص حقيقي و حقوقي بخش‌هاي عمومي، دولتي، تعاوني و خصوصي را مشمول مواد فصل نهم يعني تسهيل رقابت و منع انحصار مي داند، رسيدگي به رويه هاي غيررقابتي كانون هاي وكلا نيز مشمول مقررات مندرج در اين قانون است. چنانكه مطابق بندهاي شش و هفت ماده 44 قانون محدود كردن بازار خدمات از مصاديق اخلال در رقابت تلقي مي شود. همچنين از سوي ديگر، مطابق بند 4 بخش ط از ماده 45 قانون اجراي سياست هاي اصل 44 مصوب 1387، ايجاد مانع به‌منظور مشكل كردن ورود رقباي جديد از مصاديق سوءاستفاده از وضعيت اقتصادي مسلط و اخلال در رقابت تلقي مي شود.
این مطالبه فارغ التحصیلان حقوق در همه کشورهای جهان اعمال شده و امر بدیهی تلقی می شود که برای ورود به حرفه وکالت باید حد نصاب ثابت علمی ملاک باشد نه محدودیت ظرفیت. کمیته پژوهش کمپین حذف معیار ظرفیت از حرفه وکالت 38 کشور جهان با جغرافیا، نظام حقوقی و میزان توسعه یافتگی متفاوت از آمریکا گرفته تا افغانستان را بررسی کرده و این تحقیق ثابت کرد که هیچ کشوری برای ورود به حرفه وکالت محدودیت ظرفیت ندارد.
اميني: به‌طورحتم منطبق نیست و شايد اين تصور شكل بگيرد كه تنها راه پذيرش براي صدور پروانه وكالت، آزمون ورودي ساليانه مي باشد، در حالي كه چنين نيست. زيرا علاوه بر كانون وكلاي دادگستري، مركز امور مشاوران قوه قضاييه (ماده 187) نيز نسبت به جذب اقدام كرده و مهم‌تر آنكه موجبات جذب به طرق مختلف به شرح زير است: 1-آزمون ورودي. 2- با سابقه نمايندگي مجلس. 3- قضات مستعفي، بازخريد شده و بازنشسته.4- كارمندان بازنشسته حقوقي با شرايط منطبق با بند دال ماده ٨. بنابراين پيش بيني كميسيون خاص براي تعيين ظرفيت آزمون ها به جهت تنوع مراكز جذب با موجبات مختلف و تعیین سقف مورد نیاز است.
گذشته از بحث صلاحيت، امروزه اكثريت وكلا، به‌خصوص وكلاي جوان گرفتار معضل بيكاري و مشکلات عدیده مالي هستند. در واقع، هدف ما نبايد تبديل كردن فارغ التحصيلان بيكار به وكلای بيكار باشد كه پیامدها و معضلات اجتماعي آن در عرصه دفاع بسيار زياد است. امروزه، هجمه های مختلفی گریبانگیر نهاد وکالت شده؛ نهادی که افتخارش دفاع از حقوق ملت و کمک به دادرسی عادلانه است. بنابراين صاحبان حق تفسیر فراموش نکنند که تفسیر آن‌ها در حافظه تاریخ حقوق و تاریخچه نهادهای مدنی باقی خواهد ماند.پیرو شکایت بیش از ۲۰۰نفر از فارغ‌التحصیلان رشته حقوق به شوراي رقابت در رابطه با وجود ظرفيت درآزمون وکالت و ارائه پروانه وکالت قرار شده است تا این شورا شکایت ایشان را مورد بررسی قرار دهد.رضا شيوا، رييس شوراي رقابت اعلام كرده است كه شكايت فارغ التحصيلان حقوق از رويه ضد رقابتي تعيين محدوديت ظرفيت حرفه وكالت با جديت و قاطعيت رسيدگي خواهد شد.
اعتراض فارغ‌التحصیلان رشته حقوق این است که کانون‌های وکلا علاوه بر برگزاری آزمون با تعیین ظرفیت محدود پذیرش برای متقاضیان پروانه وکالت، خلاف تکلیف قانونی عدم ایجاد مانع برای کسب و کار به بهانه اشباع بازار عمل می‌کنند. رییس شورای رقابت با بیان اینکه دفاع کانون های وکلا از تعیین ظرفیت، مستند به تبصره یک ماده یک قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت مصوب ۱۳۷۶است، گفته: «در این تبصره اعلام شده است، تعیین تعداد کارآموزان وکالت برای هر کانون بر عهده کمیسیونی متشکل از ريیس کل دادگستری استان، ريیس شعبه اول دادگاه انقلاب اسلامی و ريیس کانون وکلای مربوطه است که به دعوت ريیس کانون وکلای هر کانون، حداقل یک بار در سال تشکیل می شود. پرونده شکایت فارغ التحصیلان رشته حقوق در دست بررسی کارشناسان کارگروه مرکزملی رقابت است و شورای رقابت در بررسی آن از دو طرف دعوا درخواست خواهد کرد تا دیدگاه‌ها و استدلال‌های خود در این زمینه را درجلسه شورا مطرح کنند. با دریافت این نقطه نظرات، به زودی رسیدگی به این پرونده در دستور کار شورای رقابت قرار می گیرد». شکایت فارغ‌التحصیلان رشته حقوق به شورای رقابت آن است که کانون های وکلا علاوه بر برگزاری آزمون و سنجش کیفیت، ظرفیت هم برای پذیرش متقاضیان پروانه وکالت تعیین می کنند که این اقدام مصداق خودداری از صدور مجوز کسب و کار به بهانه اشباع بازار است. به گفته وی فارغ‌التحصیلان رشته حقوق اعلام می کنند، مشکلی با تعیین ضوابط یا برگزاری آزمون برای پذیرش متقاضیان پروانه وکالت ندارند ، اما اعتراض آن‌ها به ایجاد ظرفیت برای پذیرش از بین پذیرفته شدگان نهایی آزمون است. برای بررسی وجوه قانونی این شکایت و صلاحیت شورای رقابت بر رسیدگی با دکتر عیسی امینی، حقوقدان، استاد دانشگاه و از وکلای دادگستری و دكتر حسن قربانزاده موسس پويش حذف معيار ظرفيت از حرفه وكالت به گفت و گو نشستیم.
جناب دكتراميني اگر بخواهيم نگاهي به حدود و اختيارات شوراي رقابت بيندازيم شايد بد نباشد بدانيم كه سير تحول قانوني تشكيل شوراي رقابت چگونه بوده است. براي‌مان از سير تحول شوراي رقابت بگوييد؟
قانون اجراي سياست هاي كلي اصل ٤٤ قانون اساسي پس از فراز و نشيب هاي مختلف و ادغام و اصلاح با ساير قوانين، در سال ١٣٨٧ به تصويب رسيد و به موجب آن، شوراي رقابت پا به عرصه اقتصاد ايران گذاشت. شوراي رقابت تنها مرجع رسيدگي به رويه ضدرقابتي شد و مكلف شد راسا يا براساس شكايت هر شخص اعم از حقيقي يا حقوقي بررسي رويه هاي ضد رقابتي را آغاز كند. در اين قانون به‌خصوص در مواد 53، 62، ٦٣ و ٦٤ دو مرحله از رسیدگی برای شوراي رقابت پیش بینی شد: نخست، شوراي رقابت و دوم، هيات تجديد نظر. شورایی با ترکیب فراقوه‌ای متشکل از سه نماینده مجلس، دونفر از قضات دیوان‌عالی کشور، دو صاحب‌نظر اقتصادی برجسته به پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی و حکم ريیس جمهور، یک‌حقوقدان به پیشنهاد وزیر دادگستری و حکم ريیس جمهور، دوصاحب‌نظر به پیشنهاد وزیر بازرگانی و حکم ريیس جمهور، یک صاحب نظر به پیشنهاد وزیر صنایع و معادن و حکم ريیس‌جمهور، یک‌صاحب نظر به پیشنهاد رییس سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و حکم ريیس جمهور، یک متخصص مالی به پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی و حکم ريیس جمهور، یک نفر به انتخاب اتاق بازرگانی و صنایع و معادن ایران، یک نفر به انتخاب اتاق تعاون مرکزی جمهوری اسلامی با رای لازم الاجرا قبل از قطعیت در هیات تجدیدنظر پیش‌بینی شد.
وقتي كه به مواد مذكور توجه مي‌کنیم با يك «صلاحيت اضافي» به نفع اين مرجع، به عنوان «مرجع شبه قضايي» يا دادگاه اداري با تركيب فراقوه اي مواجه مي‌شويم؛ با تصميم قابل اجرا در محاكم عمومي (مطابق قانون اجراي احكام مدني)، تعيين وقت رسيدگي، مصونیت از تعقیب اعضای شورا، رای لازم‌الاجرا در مرحله بدوی باوجود عدم قطعیت، امکان احضار مشتکی عنه، حق دفاع و معرفي وكيل توسط اصحاب دعوی، لايحه دفاعيه و... اهميت جايگاه شوراي رقابت و قضاوتي بودن اين مرجع موجب شد ماده٦٨ اين قانون علاوه بر وجود ساير اصول حاكم بر رسیدگی قضایی و محدوديت هاي جاري بر سه تكليف ماهوي و بنيادين بر نحوه رسيدگي اين شورا تاکید کند: 1.رعايت محدوديت هاي ماده ٩١ قانون آيين دادرسي مدني (جهات امتناع دادرس) 2.وظيفه حفظ اطلاعات داخل. 3.ممنوعيت اظهار نظر قبل از اتخاذ تصميم.
جناب دكتر قربانزاده، نظر قانونگذار در خصوص کارکرد شورای رقابت چگونه است؟
حسين قربانزاده: شورای رقابت مطابق ماده ۶۲ قانون اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ تنها مرجع رسیدگی به رویه های ضد رقابتی در کشور است.
جناب اميني نظر شما در اين رابطه چيست؟
عيسي اميني:اگر به تحولات قانوني و اصلاحات آن توجه کنیم، درمی‌یابیم که نگاه مقنن درظاهر، توسعه صلاحيت و اهميت‌بخشيدن به جايگاه اين شوراست ولی رغبت قانونگذار به سوی ابهام زدايي از صلاحيت شورا به موجب قانون اصلاح موادي از قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل٤٤ قانون اساسي مصوب ١٣٩٣ بوده است. موادي كه توانست محور شکواییه شاكيان دعوي رقابت و حتي اظهارنظر رياست محترم شوراي رقابت، جناب دكتر شيوا (قبل از شروع رسيدگي شورا) قرار گيرد، ماده يك قانون اخيرالذكر و ماده سه آن است كه اشعار مي‌دارند: ماده يك: «بندهاي زير به ماده يك قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل ٤٤ مصوب٨٧/٣/٢٥ و اصلاحات بعدي آن اضافه مي شود. مجوز كسب و كار: هر نوع اجازه كتبي اعم از مجوز، پروانه، اجازه نامه، گواهي، جواز، استعلام، موافقت، تاييديه يا مصوبه است كه براي شروع، ادامه، توسعه يا بهره برداري فعاليت هاي اقتصادي توسط دستگاه هاي اجرايي موضوع ماده ٥ قانون مديريت خدمات كشوري مصوب ١٣٨٦ و ماده٥ قانون محاسبات عمومي مصوب١٣٦٦، شوراهاي اسلامي شهر و روستا، اتاق‌هاي بازرگاني، صنايع، معادن و كشاورزي، اتاق‌هاي تعاون و اصناف، تشكل‌هاي اقتصادي، اتحایه‌ها، شوراها، مجامع و نظام‌هاي صنفي يا نمايندگان و متصديان مستقيم يا غيرمستقيم آن‌ها صادر مي‌شود...» تبصره ٢ ماده ٣: «هريك از مراجع صادركننده مجوز كسب‌وكار موظفند درخواست مجوز متقاضيان كسب و كار را مطابق شرايط مصرح در پايگاه اطلاع رساني مذكور دريافت و بررسي كنند. صادر كنندگان مجوز كسب و كار اجازه ندارند به دليل اشباع بازار، از پذيرش تقاضا يا صدور مجوز كسب و كار امتناع كنند». موادي كه موجب بروز این نظر از سوی برخي از اقتصاددانان همچون رييس شوراي رقابت شد كه اصل را بر اختيار دخالت شورا در همه امور اقتصادي ، اجتماعي و قضايي بگذارند جز در موارد استثنايي كه البته دايره استثنا هم توسط این عده معدود از صاحب نظران اقتصادی مشخص نشد. تعریفی که ماهیت استثنایی نهاد شبه قضایی را با چالش جدید مواجه می سازد.
فلسفه تشكيل شوراي رقابت چیست؟
قربانزاده: فلسفه تشکیل شورا و مرکز ملی رقابت همان‌گونه که در قانون یاد شده تصریح شده است جلوگیری از انحصار و رویه های ضد رقابتی در همه بخش های دولتی تعاونی عمومی و خصوصی در حوزه های مختلف از جمله خدمات است.
اميني: رشد اقتصادي پايدار مستلزم ساختار سالم و پايدار اقتصادي هر كشور است. اقتصاد پايدار و سالم با موانع مختلفي مواجه بوده است كه يكي از موانع بزرگ آن، انحصار طلبی به بهانه اشباع بودن بازار يا نفوذ و قدرت صاحبان قبلي كسب در ايجاد مانع براي نيازمندان به تحصيل كسب و ورود به بازار و رونق آن است. در واقع، اين شورا با كمك به اقشار ضعيف تر به دنبال ايجاد تعادل و استقرارعدالت توزيعي است. از سرآمدان اقتصاد آزاد يعني ايالات متحده آمريكا تا كشورهاي سوسياليست متمايل به اقتصاد آزاد، همچون چين، گام هاي جدي براي انحصار زدايي برداشتند. در اين راستا، مي‌توان به دپارتمان قضايي و كميسيون بازرگاني فدرال آمريكا، دادگاه رقابت كانادا و دپارتمان هاي نظارت چين اشاره كرد که الگوی قانونگذار ما بوده است. همه اين مراجع، تقريبا مستقل از حاكميت و هم صدا به دنبال این حقيقت هستند که بازار سالم و پايدار در اقتصاد، مستلزم ايجاد فضاي رقابت و عدم انحصار است. قانونگذار ما با كمي تاخير شعار خود را هم‌وزن با شعار جهاني تفکر مخالفت با ضد رقابت مي سازد: «صادركنندگان مجوز كسب و كار اجازه ندارندبه دليل اشباع بازار از پذيرش تقاضا يا صدور مجوز كسب و كار امتناع كنند».
كمپين حذف آزمون وكالت و مناقشات بر سر حدنصاب پذيرش وكلا، باعث شد تا شكايتي عليه كانون وكلاي دادگستري به شوراي رقابت مطرح شود. موضوع مورد بحث فعلي، صلاحيت يا عدم صلاحيت شوراي مذكور در امر نظارت بر كانون هاي وكلاي دادگستري است. آيا اين شورا چنين صلاحيتي را دارد؟
قربانزاده: همان‌گونه‌که در ماده ۴۳ قانون اجرای سیاست های اصل ۴۴ تصریح شده است مقررات فصل نهم این قانون به همه بخش‌های عمومی دولتی، تعاونی و خصوصی سرایت دارد و مطابق مواد مختلف این فصل به همه اختلافات و دعاوی مرتبط با موضوعات این فصل که مهم‌ترین آن‌ها رویه های ضد رقابتی است، تنها شورای رقابت صلاحیت رسیدگی دارد.
اميني: اول آنکه تعجيل ریيس شوراي رقابت موجب شد زودهنگام و قبل از شروع رسيدگي شورا وارد مناظره با رييس كانون وكلاي دادگستري مركز شود و رسانه ملي را براي بيان ديدگاه و قضاوت زودرس خود انتخاب كند. اگر قاضي دادگستري پيش از صدور راي خود به انتشار نظرات و قضاوت خود در پرونده مي پرداخت در خوش بينانه ترين حالت هم انفصال از خدمت قضايي داشت . شايد ماهيت شبه قضايي موجب شود اعضا و رياست شورا خود را مبرا از اجراي اصول كلي قضاوت بدانند ولي مقنن با دل نگراني از نقض این اصول و طرح این شبهه مقرر کرد: «اعضاي شوراي رقابت و هيات تجديد نظر و نيز كاركنان مركز ملي رقابت نبايد قبل از اتخاذ تصميم، در خصوص تخلفات بنگاه ها، شركت ها يا اشخاص از مقررات اين قانون به صورت كتبي يا شفايي اظهارنظر كنند». اظهار نظر و انتشار آن در رسانه ملي و موضع گيري صريح موجب مي شود كه به رييس محترم شوراي رقابت توصيه شود از حضور و شركت در راي گيري شورا كه مرجع قضاوتي است خودداري كرده تا نقض آشکاری از اصول قانونی توسط شورای رقابت و ريیس آن طی این رسیدگی خاص صورت نگیرد. دوم آنکه تعيين قلمرو صلاحيت هرنهاد شبه‌قضايي كه داراي صلاحيت اضافي از محاكم عمومي است مستلزم توجه به ماهيت استثنايي نهاد شبه‌قضايي، فلسفه تشكيل نهاد(شوراي رقابت) جهت تعيين قلمرو محدود آن و ماهيت عام یا خاص‌بودن نهاد مشتكي‌عنه(همچون كانون وكلا) است.
نظر شما در خصوص حدود صلاحیت قانونی شورای رقابت و فلسفه وجودی آن چیست؟
اميني: اين شورا يك‌شوراي اقتصادي است نه شوراي اجتماعي و با ابعادي همچون قضايي یا صنفي مربوط به وكالت، پزشكي و امثال آن‌ها. شايد دقت در مواد قانوني موجب رفع شبهاتي شود كه براي امثال رياست محترم شورا شكل گرفته است. در ماده ٦٢ قانون اجراي سياست هاي اصل ٤٤ ملاحظه مي‌کنیم: «شوراي رقابت تنها مرجع رسيدگي به رويه هاي ضد رقابتي است...» اطلاق ماده، تصور تجويز ورود شورا به هرگونه رقابت را متبادر مي‌سازد كه به‌طورحتم نمي‌تواند صحيح باشد. زيرا اگر چنين باشد بايد اين شورا مجاز به ورود در رقابت و آزمون ورودي تخصص پزشكي، آزمون استخدامي قضاوت، سردفتری و... جهت رفع رويه ضد رقابت باشد. بنابراين بايد به دنبال مبنا و ضابطه اي در تعيين قلمرو صلاحيت بر رويه ضد رقابت و عدم ورود در هرگونه آزمون و رقابت باشیم. اگر نگاه تطبيقي به تمام قوانين كشورهاي مدرن و صاحب شوراي رقابت يا با نام هاي ديگر از همين نهاد باشيم هيچ كشوري خود را مجاز در ورود اين شورا به قلمرو قضايي و يا صنف وكالت نمي داند. ما به دنبال يك تفسير عجيب و بي نظير از نهادي نيستیم كه دراصل این نهاد، وارداتي و مبتني بر فلسفه متفاوت است. شايد برخی از اعضای شورا با توجه به تحصيلات خود در آمريكا و سایر کشورهای نامبرده بتوانند نمونه مشابه اي از این صلاحیت محل تردید جدی را ارائه، تا مورد تحليل قرار گيرد.
قربانزاده: همان‌گونه که در ماده ۴۳ قانون اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ تصریح شده است. مقررات فصل نهم این قانون به همه بخش‌های عمومی دولتی تعاونی و خصوصی سرایت دارد و مطابق مواد مختلف این فصل به همه اختلافات و دعاوی مرتبط با موضوعات این فصل که مهم‌ترین آن‌ها رویه های ضد رقابتی است تنها شورای رقابت صلاحیت رسیدگی دارد.
برخی باور دارند که شغل وکالت در زمره مشاغل اقتصادی است. آیا این سخن وجهی از اِعراب دارد؟
قربانزاده: قانونگذار هیچ کجا تعریف دقیقی از مشاغل اقتصادی و غیر اقتصادی ارائه نکرده است. ما در حقوق تاجر داریم و غیر تاجر. شرکت های مختلف تجاری داریم و موسسات غیر تجاری. اما در ما نحن فیه موضوع مجوز کسب و کار است و کسب و کار همه مشاغل را شامل می شود. هر شغلی که از نهادهای دولتی و غیردولتی مطابق قانون، مجوز فعالیت دریافت می کند و از مشتری ارباب رجوع موکل یا ... کسب درآمد می‌کند، مشمول مقررات عدم اشباع و اعمال الگوی رقابتی کسب و کار است و نباید هیچ انحصار و تعیین محدوده ظرفیت و تعداد نفرات درباره آن شغل اعمال کرد. این امر تصریح و تاکید قانونگذار در تبصره 2 ماده ۷ قانون اصلاح موادی از قانون اجرای سیاست های اصل ۴۴ مصوب سال ۱۳۹۳ است. درباره تکلیف قدیمی تعیین ظرفیت از سوی یک کمیسیون خاص موضوع تبصره یک ماده یک قانون کیفیت اخذ پروانه مصوب ۱۳۷۶ نيز به روشنی معاونت قوانین مجلس در تاریخ ۲۲ اسفند ۱۳۹۵ بر نسخ ضمنی آن به‌واسطه قانون سال ۱۳۹۳ صحه گذاشت و مرکز پژوهش‌های مجلس هم در همان روز دلایل مفصلی را برای این نسخ ضمنی ارائه و منتشر کرد. بنابراین اکنون تعیین ظرفیت از سوی کانون‌های وکلا خلاف مقررات جاری کشور است و به همین دلیل برخی دانشجویان و فارغ‌التحصیلان حقوق از این انحصار و تعیین ظرفیت در حرفه وکالت به شورای رقابت که تنها مرجع رسیدگی به رویه های ضد رقابتی هست، شکایت کردند.
اميني: این سخن، سخن درستی نیست. تمركز بر ماده يك قانون اصلاح موادي از قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل٤٤ و استناد به عموميت «مجوز كسب‌وكار» و «هرنوع اجازه كتبي اعم از مجوز، پروانه و ...»جهت توسعه قلمرو صلاحيت شورا، به نوعي بي‌توجهي و انحراف از نص و صراحت علت مذكور در ادامه همان ماده است كه مقرر مي‌دارد: «...كه براي شروع، ادامه، توسعه يا بهره برداري فعاليت‌هاي اقتصادي توسط... صادر مي شود...» روشن است كه شغل وكالت، پروانه وكالت مي‌خواهد ولي برخلاف مبناي ماده، شغل وكيل، اقتصادي نيست. اگر صرف اخذ اجرت را فعاليت اقتصادي بدانيم بنابراين قاضي، رييس جمهور، مبلغ ديني، معلم و همه مزد بگيران بايد در حال فعاليت اقتصادي باشند. اگر چنين باشد محل كسب وكيل بايد مشمول قانون روابط موجر و مستاجر١٣٥٦ و عنوان حق كسب و پيشه و تجارت باشد که چنین نیست. از بزرگان شورا انتظار مي رود قانون بزرگ و مبنایی حاکم بر فعاليت اقتصادي و تجاري كشور يعني قانون تجارت، به‌خصوص مواد 2 و 3 آن را فراموش نكنند. اگر امروز در مساله حساس حق دفاع مردم و وكالت دادگستري تابع احساسات ناشي از قبول نشدن مثلا فلان شخص عزیز و يا تمایلات فکری یا سیاسی شويم و تفسير ناروایی ارائه دهيم، اين تفسير به تمام تصميمات آتي و مالا اعتبار آن شورا و به جایگاه حساس دفاع لطمه خواهد زد. همچنين در ماده ٢ قانون اصلاح بر اين نكته حساس مجددا تاكيد مي‌کند: «به‌منظور تسهيل حضور بخش هاي غير دولتي، خصوصي و تعاوني در فعاليت‌هاي اقتصادي و برقراري رقابت سالم و ايجاد امنيت براي سرمايه اين بخش ها مقرر مي دارد...» ضمنا در تبصره٦ همين ماده تاكيد مي شود: «وزارت امور اقتصاد و دارايي موظف است بر حسن اجراي اين ماده نظارت كند». تصور و تفسير مبنی بر نظارت وزارت اقتصاد و دارايي بر نهاد ملي، صنفي و مستقل وكالت يك تفسير محال، غير معقول و مغایر با اصول پذیرفته شده در حقوق ایران و سایر کشورهاست.
دلایل شورای رقابت برای نظارت بر صنف وکالت چیست؟
اميني: دلیل اصلی ادعاي صلاحيت شوراي رقابت بر صنف وكالت و آزمون ورودي آن، تبصره ٢ ماده ٣ قانون اصلاح مصوب ١٣٩٣ است كه مقرر مي دارد: «...صادر كنندگان مجوز كسب و كار اجازه ندارند به دليل اشباع بودن بازار كار از پذيرش تقاضا با صدور مجوز كسب و كار امتناع كنند...». گذشته از آنكه مفهوم كسب و كار با ارائه استنادات قانوني فوق بحث و تبيين شده است، قلمرو تبصره را با متن ماده و به عبارتي، جنس استثنا را از جنس مستثني منه انتخاب مي‌كنند. حال كافي است به صدر ماده توجه كنيم كه اشعار مي دارد: «به منظور تسهيل سرمايه گذاري در ايران، مراجع صدور مجوزهاي كسب و كار موظفند شرايط و فرآيند صدور يا تمديد مجوزهاي كسب و كار را به نحوي ساده كنند كه هر متقاضي...» تبصره، طبعا از متن خود سخن مي گويد و هر دو حكم از تسهيل در سرمايه گذاري سخن مي‌رانند، حال چه ارتباطي بين سرمايه گذاري و صنف وكالت وجود دارد؟ لذا اشباعبودن بازار، ارتباطي به رسيدگي بر تقاضاهاي صدور پروانه وكالت ندارد. ضمنا کافی است به نصوص موادی از قانون اجرای سیاست های کلی اصل44 توجه کنیم: ماده يك: «در این قانون، اصطلاحات زیر در معانی مشروح مربوط به کار برده می‌شود. 1-بازار به فضایی.... اطلاق می شود که در آن خریداران و فروشندگان، کالاها و خدمات مشابه یا جانشین نزدیک را مبادله می‌کنند... 11- رقابت؛ وضعیتی در بازار که در آن تعدادی تولید کننده، خریدار و فروشنده مستقل برای تولید، خرید و یا فروش کالا یا خدمات فعالیت می کنند. به طوری که هیچ یک از تولید کنندگان، خریداران و فروشندگان، قدرت تعیین قیمت را در بازار نداشته باشند و یا برای ورود بنگاه ها به بازار یا خروج از آن محدودیتی وجود نداشته باشد». همچنین در ماده 2 به احصا و توصیف فعالیت های اقتصادی می‌پردازد که این ادبیات، به هیچ وجه به شغل وکالت مرتبط نمی شود. اگر به این تفاوت ها توجهی نشود به منزله آن است که حقوق را بخشی از رشته اقتصاد بدانیم.
قربانزاده: دلایل صلاحیت شورای رقابت برای رسیدگی به موضوع انحصار در کانون های وکلا متعدد و مستدل و مستند است اما یکی از دلایل روشن، اقرار رییس کانون وکلای مرکز است. ایشان در تاریخ چهارم آبان ۱۳۹۵ در نامه ای به وزیر اقتصاد وقت با عنوان رییس هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار استناد به ماده ۵۷ قانون رفع موانع تولید رقابت بذیر ، درخواست کرد که مرجعیت کانون وکلا در خصوص صدور مجوز وکالت و موسسات حقوقی پذیرفته شود و در همین راستا کانون وکلا در درگاه ایران مجوز که مرجع صدور مجوز کسب و کار است، ثبت نام کرد. این یعنی پذیرش شمولیت قانون اجرای سیاست های اصل 44 و مقررات اصلاحی آن بر حرفه وکالت.
در رد يا تاييد صلاحيت شوراي رقابت براي نظارت بر شغل وكالت چه مستنداتي وجود دارد؟
اميني: اگر از موضع گيري ها و دعواهای سیاسی بگذريم شغل وكالت دادگستري، دفاع از موكل و تضمین کننده اجراي عدالت قضايي است. وكيل دادگستري در كنار موكل مي ايستد تا موکل بتواند از حق خود دفاع كند. پروانه وكالت وكيل دادگستري صادر نمي‌شود مگر آنكه به خداوند متعال سوگند ياد کند. گرفتن اجرت وكيل به شرايطي محدود شده كه تخلف از آن، تخلف از مقررات، نقض سوگند و یک تخلف انتظامی است. اگر به ماهیت شغل وکالت و جایگاه کانون وکلای دادگستری به عنوان یک مردم نهاد مستقل و یک نهاد صنفی - ملی توجه شود به هیچ وجه این نهاد در ترازوی شورای رقابت وزن و بررسی نمی شود. وكيل دادگستري و كانون وكلاي دادگستري مستقل اند تا بدون ترس و وابستگي، از حق دفاع كنند و در مقام وکیل دادگستری، حق ورود به احزاب سياسي را ندارند.
بسياري از بزرگان سياسي كشور روزي موكل وكلاي دادگستري بوده‌اند بدون آنكه وكيل دادگستري وارد احساسات و تعلقات سياسي موكل خود شده و یا واهمه دفاع داشته باشد. شايد نياز باشد به مواد و موارد زير توجه بيشتري داشته باشيم تا عدم صلاحيت شوراي رقابت بر صنف وكالت روشن‌تر شود. نهاد وكالت به جهت مبناي وجودي و اهميت بنيادين استقلال دفاع، از ويژگي‌هاي خاصي برخوردار است و آن هم استقلال اين شغل و نهاد است كه در اين راستا، ماده يك لايحه قانوني استقلال كانون وكلاي دادگستري مصوب ١٣٣٣ مقرر مي‌دارد: «كانون وكلاي دادگستري موسسه‌اي است مستقل و داراي شخصيت حقوقي...» بنابراين از جهت حکم خاص نیز دخالت شوراي رقابت در امور وكالت مردود است. در رعايت شأن وكيل دادگستري به جهت اهميت جایگاه ارزشمند دفاع، مصوبه مجمع تشخيص مصلحت نظام مصوب ١٣٧٠ اشعار مي دارد: «وکیل در موضع دفاع، از احترام و تامینات شاغلین شغل قضا، برخوردار است». حال وقتی ريیس مرکز ملی و شورای رقابت، شغل وکیل را با صراف و نانوا مقایسه می کند به جهت عدم توجه و اطلاع از جایگاه والای وکیل در روند دادرسی عادلانه است.
برخی استدلال می کنند که هر فارغ‌التحصیل پزشکی، پزشک و هر فارغ التحصیل رشته مهندسی، مهندس می‌شود اما الزاما هر فارغ‌التحصیل رشته حقوق، وکیل نمی‌شود و شرايط اشتغال براي فارغ التحصلان رشته حقوق بسيار دشوار است، نظر شما در اين رابطه چيست؟
اميني: وکالت دادگستری نیاز به تسلط علمی، آموزش 18 ماهه، نظارت پیچیده صنف بر اعمال وکیل دادگستری، تامین نیازهای لازم و رفع دغدغه جایگاه دفاع است. اگر چنین موانعی نبود قانونگذار قانون خاص و ضابطه مشخص برا ی تعیین ظرفیت آن پیش بینی نمی‌كرد. اگر قرار باشد صرف تعداد فارغ التحصیلان حقوق کشور را مبنای صدور پروانه وکالت قرار دهیم سلامت قضا و دفاع را به صورت یکجا زیر سوال خواهیم برد که مجال بحث آن در یادداشت دیگر است. تعيين ظرفيت توسط نهادهاي اقتصادي ممكن است بازدارنده و جهت انحصار زايي باشد. گذشته از بي ارتباط بودن موضوع فوق با اهداف نهاد وكالت، تعيين ظرفيت پذيرش وكالت به موجب نص صريح قانون است. چنانكه ماده يك قانون كيفيت اخذ پروانه وكالت دادگستري مصوب ١٣٧٦ مقرر مي دارد: «از تاريخ تصويب اين قانون كانون‌هاي وكلاي دادگستري جمهوري اسلامي ايران مكلفند حداقل يك‌بار در سال نسبت به پذيرش متقاضيان پروانه كارآموزي وكالت از طريق آزمون با آگهي در جرايد اقدام نموده... تبصره: تعيين تعداد كارآموزان وكالت براي هر كانون بر عهده كميسيوني متشكل از رييس كل دادگستري استان، رييس شعبه اول دادگاه انقلاب و‌رييس كانون وكلاي مربوط مي‌باشد كه به دعوت رييس كانون وكلاي هر كانون، حداقل يك‌بار در سال تشكيل و اتخاذ تصميم مي‌نمايد». حال دخالت شوراي رقابت در برابر نص قانونی، خلاف اصول مسلم حقوقي و ناقض قانون اساسي است؛ زيرا اين تعيين ظرفيت توسط و به اراده نهاد پذيرنده (كانون وكلاي دادگستري) نيست. بلكه به صلاحديد هيات قانوني و با تجویز قانون به شرح فوق و با توجه به ظرفيت مورد نياز و امكان آموزش است.
آیا وکیل دادگستری و کانون وکلای دادگستری مشمول تعریف ماده2 قانون نظام صنفی کشور هستند؟
قربانزاده: هر مجموعه ای که کالا یا خدمت ارائه می کند، صنف تلقی می شود و مشمول قانون نظام صنفی هست اما در تبصره ماده ۲ قانون نظام صنفی تصریح شده که هر صنفی که قانون خاص دارد از شمول این خارج است. بنابراين حرفه وکالت چون ارائه خدمت است، صنف تلقی می شود اما چون قانون خاص دارد، مشمول قانون نظام صنفی نیست.
اميني: دراصل، مشمول این ماده نمی‌شوند. ماده 2 قانون مذکور مقرر می‌دارد: « هر شخص حقیقی یا حقوقی که در یکی از فعالیت های صنفی اعم از تولید، تبدیل، خرید، فروش، توزیع، خدمات و خدمات فنی سرمایه گذاری و ... تمام یا قسمتی از کالا یا محصول یا خدمات خود را ... به مصرف کننده عرضه دارد، فرد صنفی شناخته می شود». صرف‌نظر از قانون خاص حاکم بر نظام وکالت و تعیین جایگاه محدود کننده برای وکالت با تکالیف مختلف در برابر موکل، طرف دعوی و دادگاه، الفاظ ماده فوق نشان می دهد که این مفاهیم، ارتباطی به صنف و شغل وکالت دادگستری ندارد. ضمنا مواد 5 و 8 قانون مدیریت خدمات کشوری نشانگر آن است که جایگاه شغل وکیل با لحاظ ماده‌يك لایحه استقلال کانون وکلای دادگستری، مستقل و متفاوت است و اگر مقصود مقنن شمول برآن بود اشاره صریح به این نهاد خاص هم می داشت».
در پایان بفرمایید که آیا مشمول کردن کانون وکلا در صلاحیت شورای رقابت و قانون اجرای اصل44، با قانون اساسی منطبق است؟
قربانزاده: مطابق اصل 28 قانون اساسي هر کس حق دارد شغلی را که بدان مایل است و مخالف اسلام و مصالح عمومی و حقوق دیگران نیست، برگزیند.
ديگرآنكه در تقسيم بندي احصا شده در اصل 44 قانون اساسي، ارائه خدمت از سوي بخش خصوصي تعريف شده كه منطبق بر فعاليت حرفه وكالت است و لذا اين حرفه يك كسب و كار خصوصي تلقي مي‌شود. بنابراين مستندا به ماده 43 قانون اجراي سياست هاي اصل 44 مصوب 1387 كه تمامي‌اشخاص حقيقي و حقوقي بخش‌هاي عمومي، دولتي، تعاوني و خصوصي را مشمول مواد فصل نهم يعني تسهيل رقابت و منع انحصار مي داند، رسيدگي به رويه هاي غيررقابتي كانون هاي وكلا نيز مشمول مقررات مندرج در اين قانون است. چنانكه مطابق بندهاي شش و هفت ماده 44 قانون محدود كردن بازار خدمات از مصاديق اخلال در رقابت تلقي مي شود. همچنين از سوي ديگر، مطابق بند 4 بخش ط از ماده 45 قانون اجراي سياست هاي اصل 44 مصوب 1387، ايجاد مانع به‌منظور مشكل كردن ورود رقباي جديد از مصاديق سوءاستفاده از وضعيت اقتصادي مسلط و اخلال در رقابت تلقي مي شود.
این مطالبه فارغ التحصیلان حقوق در همه کشورهای جهان اعمال شده و امر بدیهی تلقی می شود که برای ورود به حرفه وکالت باید حد نصاب ثابت علمی ملاک باشد نه محدودیت ظرفیت. کمیته پژوهش کمپین حذف معیار ظرفیت از حرفه وکالت 38 کشور جهان با جغرافیا، نظام حقوقی و میزان توسعه یافتگی متفاوت از آمریکا گرفته تا افغانستان را بررسی کرده و این تحقیق ثابت کرد که هیچ کشوری برای ورود به حرفه وکالت محدودیت ظرفیت ندارد.
اميني: به‌طورحتم منطبق نیست و شايد اين تصور شكل بگيرد كه تنها راه پذيرش براي صدور پروانه وكالت، آزمون ورودي ساليانه مي باشد، در حالي كه چنين نيست. زيرا علاوه بر كانون وكلاي دادگستري، مركز امور مشاوران قوه قضاييه (ماده 187) نيز نسبت به جذب اقدام كرده و مهم‌تر آنكه موجبات جذب به طرق مختلف به شرح زير است: 1-آزمون ورودي. 2- با سابقه نمايندگي مجلس. 3- قضات مستعفي، بازخريد شده و بازنشسته.4- كارمندان بازنشسته حقوقي با شرايط منطبق با بند دال ماده ٨. بنابراين پيش بيني كميسيون خاص براي تعيين ظرفيت آزمون ها به جهت تنوع مراكز جذب با موجبات مختلف و تعیین سقف مورد نیاز است.
گذشته از بحث صلاحيت، امروزه اكثريت وكلا، به‌خصوص وكلاي جوان گرفتار معضل بيكاري و مشکلات عدیده مالي هستند. در واقع، هدف ما نبايد تبديل كردن فارغ التحصيلان بيكار به وكلای بيكار باشد كه پیامدها و معضلات اجتماعي آن در عرصه دفاع بسيار زياد است. امروزه، هجمه های مختلفی گریبانگیر نهاد وکالت شده؛ نهادی که افتخارش دفاع از حقوق ملت و کمک به دادرسی عادلانه است. بنابراين صاحبان حق تفسیر فراموش نکنند که تفسیر آن‌ها در حافظه تاریخ حقوق و تاریخچه نهادهای مدنی باقی خواهد ماند.
منبع: قانون
ارسال نظر
