نگاهی به الزامات صندوق توسعه ملي در ايران

روزنامه دنیای اقتصاد در سرمقاله به قلم زهرا كاوياني نوشت:

سابقه ايجاد يك صندوق نفتي در ايران به ايجاد حساب ذخيره ارزي در برنامه سوم و پس از آن صندوق توسعه ملي در برنامه پنجم بازمي‌گردد. براساس ماده 84 قانون برنامه پنجم كه اساسنامه صندوق به حساب مي‌آيد، منابع صندوق به‌منظور حفظ منافع نسل‌هاي آينده تبديل به سرمايه‌هاي مولد و زاينده خواهد شد. براساس اين ماده قانونی، سهم صندوق 20 درصد از درآمدهای نفتی بوده که هر سال درصدی به آن اضافه می‌شد. استفاده ريالي از منابع صندوق در ابتدا ممنوع بود؛ اما بعد اجازه استفاده از آن قانون شد. همچنين براساس ماده 85 اين قانون، درخصوص حساب ذخيره ارزي، عواید حاصل از صادرات نفت و ميعانات گازي دولت از صادرات فرآورده‌هاي نفتی و خالص صادرات گاز از سال89 به بعد پس از مصارف ارزي پیش‌بینی شده در جداول و پس از کسر سهم صندوق به حساب ذخیره ارزي واریز می‌شود.

 بنابراين اگر صندوق‌هاي نفتي موجود در جهان را به سه دسته كلي تقسيم كنيم 1- صندوق‌هاي ثبات‌ساز به‌منظور هموار‌سازي بودجه دولت براساس يك قاعده مالي، 2- صندوق‌هاي سرمايه‌گذاري با هدف استفاده از منابع حاصل از نفت در سرمايه‌گذاري‌هاي خارجي و 3- صندوق‌هاي توسعه‌اي با هدف استفاده از منابع ارزي نفتي در سرمايه‌گذاري‌هاي داخلي و واردات سرمايه و تكنولوژي، در اين صورت براساس ماده 84 و 85 قانون برنامه پنجم، حساب ذخيره ارزي در ايران نقش صندوق ثبات‌ساز را دارد و صندوق توسعه ملي در نقش يك صندوق توسعه‌اي خواهد بود. با اين حال قانون و كاركرد فعلي صندوق توسعه ملي باعث شده تا ايرادات اساسي به‌منظور كاركرد بهتر اين صندوق وجود داشته باشد. در اين خصوص مهم‌ترين نكاتي که به نظر مي‌رسد عبارتند از:

1- در نظر نگرفتن منابع مستقل براي حساب ذخيره ارزي: در حال حاضر حساب ذخيره ارزي نقش صندوق ثبات‌ساز و صندوق توسعه ملي در نقش يك صندوق توسعه‌اي قرار دارد. با اين حال منابع حساب ذخيره ارزي مستقل از منابع صندوق تعريف نشده و همين موضوع باعث شده تا منابع كافي براي نقش ثبات‌سازي اين حساب وجود نداشته باشد. در طرف مقابل كاهش درآمدهاي نفتي در سال‌هاي اخير موجب شده تا صندوق توسعه ملي در نقش ثبات‌ساز بودجه قرار گيرد. (به‌صورت كاهش سهم صندوق و افزايش سهم بودجه دولت از درآمدهاي نفتي)

2- فقدان يك قاعده مالي مناسب: قانون فعلی صندوق توسعه ملی متضمن پوشش کسری بودجه در شرایط کاهش درآمدهای نفتی نیست. درحال حاضر طبق قانون برنامه پنجم با افزایش ناگهانی قیمت نفت، درحالی‌كه سهم صندوق و بودجه ثابت است، میزان مطلق اختصاص یافته به بودجه افزایش می‌یابد. این در حالی است که رابطه بودجه با نفت باید از جهت بودجه به نفت باشد نه نفت به بودجه؛ یعنی ابتدا رقم درآمدها و مخارج دولت مشخص و سپس مطابق با نیاز بودجه‌ای از منابع نفتی برداشت شود. بنابراين ابتدا بايد قاعده مالي براي هموار‌سازي بودجه و رابطه بودجه با درآمدهاي نفتي مشخص سپس منابع مستقل براي حساب ذخيره ارزي در نظر گرفته شود.

3- برداشت ريالي از منابع صندوق توسعه ملي: صندوق‌هاي توسعه‌اي بايد به‌منظور استفاده ارزي و واردات تكنولوژي و سرمايه به كار گرفته شوند، اما در قوانين بودجه ايران اجازه استفاده ريالي از منابع صندوق توسعه ملي داده شده است. به‌عنوان مثال در قانون بودجه سال 1392، مجوز اعطاي تسهيلات ريالي به‌صورت 20 درصد از منابع صندوق توسعه ملي و در سال 1393، اجازه استفاده از 5 درصد از منابع صندوق داده شده است. در قانون سال 1394 نيز اجازه برداشت ريالي معادل يك ميليارد و 200 ميليون دلار از منابع صندوق صادر شده است.

برداشت ريالي از منابع صندوق دقيقا مانند آن است كه اين منابع در اختيار دولت قرار گرفته، در بودجه استفاده شده و ازسوی بانك مركزي به ريال تبديل شود. بنابراين به‌طور قطع با كاركرد اصلي صندوق فاصله دارد و عملا وجود صندوق را بي‌فايده مي‌سازد. در مجموع به نظر مي‌رسد صندوق توسعه ملي در ايران از دو كاركرد اصلي كه صندوق‌هاي نفتي باید داشته باشند فاصله گرفته است. يعني نه نقش هموار‌سازي بودجه را ايفا كرده و نه به‌طور مناسب منابع را براي واردات تكنولوژي و سرمايه و سرمايه‌گذاري‌هاي توسعه‌اي اختصاص داده است.

بنابراين لازم است با توجه به مهم‌ترين ايرادات وارده به كاركرد فعلي صندوق توسعه ملي، اصلاحاتي در اساسنامه و كاركرد اين صندوق صورت گيرد:

1- ايجاد صندوق يا حساب ثبات‌ساز بودجه‌اي با منابع مشخص و مستقل از صندوق توسعه ملي كه براساس يك قاعده مالي ايجاد شده باشد.

2- تغييرات اساسنامه صندوق به‌طوري‌كه استقلال در منابع و مخارج داشته باشد.

3- منع اعطاي تسهيلات ريالي ازسوی صندوق

4- استفاده از منابع صندوق در مشاركت سرمايه‌گذاري‌هاي خارجي يا تامين بيمه و وثايق مورد نياز براي ورود سرمايه‌گذاران خارجي.