بررسی مختصات منطقه مجاز مخارج دولت

روزنامه دنیای اقتصاد نوشت: رفتار دولت در بحث رعایت قواعد مالی و نحوه ورود منابع حاصل از صادرات نفت به بودجه دولت از مهم ترین چالش های اقتصاد کلان است که طی سال های گذشته به مانع جدی در زمینه کارکرد ثبات بخشی سیاست مالی تبدیل شده است.

در ادامه این مطلب که روز سه شنبه در روزنامه دنیای اقتصاد منتشر شد، می خوانید: در سال های رونق، به پشتوانه درآمدهای هنگفت نفتی، هزینه های جاری و عمرانی افزایش یافته و به دلیل فقدان مدیریت در نظام مالی، منابع حاصل از فروش نفت صرف خرید کالاهای مصرفی، واسطه ای و سرمایه ای شده است که حاصل آن افزایش رشد اقتصادی به شکل ناپایدار بوده است.

از سوی دیگر، با محدود شدن حصول درآمدهای نفتی، کسری بودجه پدیدار شده و کاهش پرداخت های عمرانی را در پی داشته است؛ بنابراین ضرورت طراحی قواعد مالی برای جلوگیری از افزایش بی ثباتی های مالی احساس می شود.

«دنیای اقتصاد» با استناد به یک پژوهش، با بررسی قواعد مالی موجود و تجربه دیگر کشورها مختصات منطقه مجاز مخارج دولت را مشخص کرده است.

در این پژوهش سه قاعده مالی «تعیین سقف کسری بودجه بدون نفت و کاهش سالانه آن»، «تعیین سقف استفاده ریالی از منابع حاصل از نفت در بودجه و میزان تغییر سالانه آن» و «مرتبط کردن میزان افزایش هزینه ها با رشد درآمدهای نفتی» برای کشور پیشنهاد شده است.

یافته های یک پژوهش حاکی از آن است که در سال های گذشته قواعد مالی در ایران به دلیل شرایط نهادی بودجه ریزی مانند «نقص در قوانین بودجه» و «تناقض داشتن قواعد مالی» و همچنین کلی بودن قواعد مالی از کارآیی لازم برخوردار نیست.

پژوهش حاضر با ارائه ویژگی های سیاست مالی بهینه سه پیشنهاد را در این خصوص ارائه کرده است. پیشنهاد نخست تعیین سقف کسری بودجه بدون نفت و کاهش سالانه آن است.

بر این اساس با در نظر گرفتن کسری بودجه بدون نفت، نقش اصلی ارزیابی سیاست مالی در مرحله سیاست گذاری توسط دولت و قانون گذاری توسط مجلس به تراز بودجه نفت اختصاص می یابد.

پیشنهاد دوم این پژوهش، «تعیین سقف ریالی در منابع نفتی در بودجه است.» بر این اساس با توجه به هزینه های ریالی در بودجه دولت برای اینکه نرخ ارز ابزاری برای تصمیمات مالی دولت قرار نگیرد، می توان قاعده «تعیین سقف استفاده ریالی دولت از منابع ارزی در بودجه های سالانه» را مشخص کرد که در دوران رونق نفتی مانع از افزایش مخارج دولت می شود.

پیشنهاد سوم نیز درخصوص «تنظیم رشد هزینه ها با درآمدهای غیر نفتی» است، در این قاعده هزینه های دولت با درآمدهای غیر نفتی تغییر می کند.

پژوهش حاضر توسط محمد قاسمی و پریسا مهاجر ارائه شده است.

**مخالف چرخه بودن مخارج دولت

این پژوهش در ابتدا به بررسی سیاست مالی در کشورهای نفتی پرداخته است. بر اساس نظریه نئوکلاسیکی سیاست مالی، نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی باید رفتار مخالف چرخه ای داشته باشد؛ یعنی در دوران رونق سیاست مالی باید کاهش یافته و هنگام مواجهه با رکود باید افزایش یابد.

این پژوهش با استفاده از مطالعات گذشته معتقد است در کشورهای در حال توسعه و صادر کننده نفت، مخارج دولت موافق چرخه ای است (با افزایش درآمد نفتی، مخارج رشد می کند).

در ایران نیز بر اساس مطالعه قاسمی و مهاجری (1393) فرضیه مخالف چرخه ای بودن سیاست مالی پذیرفته نمی شود.

پژوهش حاضر برای موافق چرخه ای بودن دلایلی را ارائه کرده است. بر این اساس «وجود محدودیت هایی در استقراض هنگام مواجهه با رکود اقتصادی»، «نظام های سیاسی ناکارآمد»، «فساد سیستم اداری و سیاسی»، «اقتصاد زیرزمینی» و «نحوه ورود درآمد نفتی و میزان استفاده از آن» از دلایل موافق چرخه ای بودن سیاست مالی در کشورهای صادر کننده نفت است.

بر اساس یافته های پژوهش منتشر شده، در زمان رونق درآمدهای نفتی، در کشورهای نفتی هزینه های جاری گسترش می یابد و طرح های جدید عمرانی آغاز می شود.

در این زمان واردات کالاهای مصرفی، واسطه ای و سرمایه ای به دلیل فقدان مدیریت صحیح منابع ارزی افزایش می یابد، در نتیجه این رفتار باعث «رشد اقتصادی غیر مستمر و ناپایدار»، «تشدید وابستگی دولت به درآمدهای نفتی» و «وابستگی ساختار تولید به وارادات» می شود.

علاوه بر این در زمان رکود نفتی نیز «افزایش نرخ ارز»، «افزایش قیمت حامل های انرژی»، «افزایش نرخ مالیات»، «کاهش هزینه های عمرانی» و «کاهش واردات واسطه ای و سرمایه ای» را در پی دارد، در نتیجه در این زمان کشورهای صادر کننده نفت با «تشدید کسری بودجه» و «رکود تورمی» مواجه هستند.

** 5 راهکار برای مقابله با رفتار چرخه ای

این پژوهش برای مقابله با رفتار چرخه ای سیاست مالی در کشورهای صادر کننده نفت 5 راهکار «تدوین سیاست مالی با استفاده از چارچوب میان مدت مخارج»، «استفاده از ابزار مالی احتیاطی مانند اختیارات، معاملات آتی و سوآپ»، «بودجه ریزی بر مبنای قیمت محافظه کارانه نفت»، «تاسیس صندوق های پس انداز (تثبیت)» و «معرفی قواعد مالی شفاف و واضح» را پیشنهاد می دهد.

براساس بودجه ریزی بر مبنای قیمت های محافظه کار برخی از کشورها مانند الجزایر، نیجریه و روسیه تلاش می کنند تا بودجه ریزی خود را با این رویکرد انجام دهند تا در دوران رونق نفتی، درآمدهای حاصل از صادرات نفت، کمتر از حد بر آورد شود.

همچنین این پژوهش درباره «تاسیس صندوق های ثبتی و پس انداز» بیان می کند: «تاسیس این صندوق ها یکی از راهکارهای اصلی بسیاری از کشورهای صادر کننده نفت برای مدیریت بخشی از دارایی های خارجی بوده است که موفقیت این صندوق ها در گرو کیفیت های نهاد عمومی و مدیریت مالی بخش عمومی است.»

** طراحی قواعد مالی

اما یکی از مهم ترین موارد مطرح شده در این پژوهش طراحی یک قاعده مالی مناسب برای ایران است.

بر اساس یافته های این پژوهش کشور نروژ قواعد مالی شفافی را با هدف محدود کردن کسری بدون نفت انجام داده است.

نیجریه نیز از سال 2004 به بعد با استفاده از چارچوب میان مدت اقدام به قاعده گذاری مالی کرده است، اما مهم ترین قواعد مالی در برنامه سوم، چهارم و پنجم توسعه صورت گرفته است.

«ایجاد حساب ذخیره ارزی در طول برنامه های سوم و چهارم توسعه اقتصادی»، «تشکیل صندوق توسعه ملی و حساب ارزی بر اساس قانون پنجم توسعه» و «تعیین سقف کسری تراز عملیاتی در برنامه چهارم توسعه» سه قاعده مهم مالی در ایران بوده است که بر اساس مطالعات قاسمی و مهاجری (1993) هیچ یک از این قواعد در عمل رعایت نشده است.

** دلایل ناکارآیی قواعد مالی در ایران

این پژوهش در ادامه به بررسی دلایل ناکارآیی قواعد مالی پرداخته است. دلیل نخست ارائه شده «شرایط نهادی بودجه ریزی در ایران» عنوان شده است.

به اعتقاد این پژوهش، در برنامه ها قواعد معینی با هدف تثبیت ورود منابع حاصل از نفت به بودجه دولت و کاهش وابستگی بودجه جاری به منابع نفتی تعیین شده، اما این قواعد در هر سال نقض شده است.

دلیل دوم نیز به این موضوع اشاره می کند: «بودجه ریزی در ایران به لحاظ فنی دارای نقایص عمده ای است که موجب می شود قواعد فوق فاقد کارآیی باشد.» به عنوان مثال بخشی از منابع صادرات نفت به ردیف های متفرقه واریز می شود یا در سال هایی، مجوز استفاده بخشی از منابع حاصل از صادرات نفت به صورت ارزی و ریالی خارج از ردیف های بودجه ای به دولت داده می شود.

به اعتقاد پژوهشگران این نقص ها باعث می شود در عمل هدفگذاری های انجام شده، قیود محدود کننده ای در میزان استفاده از منابع حاصل از صادرات نفت ایجاد نکنند.

دلیل سوم نیز تعارض داشتن برخی قواعد مالی و داشتن اشکال فنی در آنها است. این پژوهش معتقد است علاوه بر دلایل نهادی، یکی از دلایل اصلی عدم توفیق قواعد مالی موجود ریشه در این موضوع دارد که قواعد مالی، بسیار کلی بوده و به صورت جداگانه یا به سمت درآمدهای دولت دارد و یا سمت هزینه های بودجه را هدف گذاری کرده است.

** سه پیشنهاد برای قواعد مالی

یافته های این پژوهش نشان می دهد «قواعد مالی بهینه» باید سه ویژگی را به طور همزمان داشته باشند؛ نخست آنکه قواعد مالی کلی نباشند.

دوم آنکه قواعد مالی باید به نحوی طراحی شوند که درباره سمت منابع و مصارف بودجه به طور همزمان تعیین تکلیف کنند.

نکته سوم نیز آن است که قواعد مالی نباید به صورت پراکنده و در بخش های گوناگون برنامه های میان مدت ذکر شود یا در تعارض و تضاد با قواعد و قوانین دیگر قرار گیرند.

بر اساس پیش شرط های مزبور در این پژوهش سه پیشنهاد ارائه شده است.

قاعده مالی یک: تعیین سقف کسری بودجه بدون نفت

این پژوهش قاعده مالی پیشنهادی نخست را «تعیین سقف کسری بودجه بدون نفت و کاهش سالانه آن» عنوان کرده است.

به گفته پژوهشگران، در حال حاضر تصمیم گیری درباره قیمت نفت و نرخ تسعیر درآمدهای حاصل از صادرات نفت به ریال و حتی حجم صادرات نفت به متغیرهای سیاستگذاری مالی تبدیل شده است.

در عمل مخارج دولت با اتکا به منابع حاصل از نفت (که تحت تاثیر متغیرهای مزبور است) در طول زمان افزایش می یابد بدون آنکه کسری بودجه ظاهر شود.

در حقیقت تراز کل بودجه و حتی کسری تراز عملیاتی نمی تواند چهره واقعی سیاست مالی را نشان دهد.

با توجه به این مقدمه این پژوهش پیشنهاد می دهد: «با انتخاب قاعده مالی «کسری بودجه بدون نفت» می توان نقش اصلی در طراحی و ارزیابی سیاست مالی را در مرحله سیاستگذاری توسط دولت و تصویب بودجه سنواتی توسط مجلس شورای اسلامی به تراز بودجه بدون نفت داد.

برای اجرایی کردن این پیشنهاد پژوهشگران معتقدند: «می توان تراز جدیدی را تحت عنوان «کسری بودجه بدون نفت» ایجاد کرد. در این تراز، کل کسری بودجه نمایش داده می شود و روش های تامین آن ذکر می شود.»

به باور پژوهشگران، طبق این قاعده مالی استفاده دولت از این حساب که ماهیت ریالی دارد، سالانه به میزان معینی که در قانون برنامه پنج ساله تعیین می شود باید کاهش یابد.

طبق این پژوهش در صورتی که بانک مرکزی به دلایلی از قبیل کاهش قیمت نفت یا حجم صادرات نفت یا حتی کاهش نرخ تسعیر ارز، قادر به تامین حساب ذخیره ریالی تا سقف تعیین شده در بودجه سنواتی نبود و دولت نتوانست با استفاده از ساز و کار تخصیص از هزینه های خود بکاهد، دولت لایحه اصلاحیه یا متمم بودجه را به مجلس شورای اسلامی تقدیم و نحوه تامین کسری بودجه را تعیین می کند، اما در حالت عکس، بانک مرکزی موظف می شود تا مازاد منابع حاصل از صادرات نفت را به صندوق توسعه ملی واریز کند و حق تبدیل آن به ریال را ندارد.

در حالت حدی می توان به این موضوع نیز فکر کرد که با رعایت ضرورت های علمی و ملاحظات کارشناسی درباره استفاده از منابع پایان پذیر و الزامات بهره برداری صیانتی از آن، میزان صادرات نفت تعیین شود.

**قاعده مالی دو: تعیین سقف ریالی درمنابع نفتی در بودجه

پژوهش ارائه شده قاعده مالی پیشنهادی دوم را تعیین سقف استفاده ریالی از منابع حاصل از فروش نفت در بودجه دولت بیان کرده است. در حال حاضر بخش عمده ای از مخارج جاری و سرمایه ای دولت به صورت ریالی انجام می شود؛ بنابراین برای اینکه نرخ ارز دستخوش تصمیمات مالی دولت قرار نگیرد و طی زمان وابستگی بودجه به نفت کاهش یابد، می توان قاعده «تعیین سقف استفاده ریالی دولت از منابع ارزی در بودجه های سالانه» را مشخص کرد.

این قاعده در دوران رونق نفتی مانع استفاده دولت از درآمدهای بادآورده نفتی می شود. همچنین اگر به هر دلیلی سقف مزبور تامین نشود دولت در مرحله اول با ساز و کار تخصیص و در مرحله بعد با تقدیم اصلاحیه یا متمم بودجه باید روش های تامین کسری را تعیین کند.

** قاعده مالی سه: رابطه افزایش هزینه ها با درآمدهای غیر نفتی

طبق این قاعده دولت فقط مجاز می شود تا به اندازه افزایش درآمدی غیرنفتی، هزینه های خود را افزایش دهد. این قاعده حتی می تواند جزئی تر نیز بیان شود مثلا دولت هر سال به اندازه ای مجاز باشد که هزینه های حقوق و دستمزد را افزایش دهد که درآمدهای مالیاتی افزایش یابد.