دستاوردهای وزارت خارجه در دولت یازدهم

 مجموعه گزارش‌های ارزیابی اقدامات و دستاوردهای وزارت امور خارجه دولت یازدهم با هدف ارائه‌ تصویری کلی از وضعیت مدیریت امور و سطح تدبیر در این وزارت‌خانه در چهار سال فعالیت توسط شورای عالی اطلاع رسانی دولت تهیه و منتشر شد.

این اقدامات و دستاوردها که در چهار بخش عملکرد و دستاوردها، چالش‌های دستگاه دیپلماسی، برنامه راهبردی حوزه دیپلماسی و جمع‌بندی، تدوین شده به شرح زیر است:

عملکرد و دستاوردها

برجام

دولت یازدهم در شرایطی فعالیت خود را آغاز کرد که پرونده هسته‌ای به عنوان مهم‌ترین چالش سیاست خارجی در سال‌های گذشته، شرایط دشواری را برای کشور ایجاد کرده و جامعه نسبت به نتایج و دستاوردهای مذاکرات با شیوه‌های گذشته دچار تردید شده بود. اوج این حساسیت را در مناظرات انتخابات ریاست جمهوری در سال 1392 شاهد بودیم که همه نامزدها در مناظرات انتخاباتی، روی این موضوع تمرکز و اولویت خود را در صورت پیروزی، به نتیجه رساندن این مشکل اعلام کردند. پس از روی کار آمدن دولت یازدهم، دستگاه دیپلماسی تمام ظرفیت و توان خود را در جهت آغاز مذاکرات جدی با طرف های خود در گروه 1+5 قرار داد. مذاکرات فشرده با قدرت ها با هدف نیل به توافق با حفظ شأن، پرستیژ و حقوق کشور، در نوع خود تجربه و الگوی نوینی بود که اعتبار و وزن بالایی به سیاست خارجی و دستگاه دیپلماسی جمهوری اسلامی ایران بخشید. حضور پی در پی و مستمر وزرای خارجه شش قدرت جهانی در پای میز مذاکرات که در تاریخ دیپلماسی نوین کم نظیر بود، انعکاس وسیعی در جهان داشت و الگوی ایرانی برای دستیابی به توانمندی صلح آمیز هسته ای را به رخ جهانیان کشید. در نهایت پس از 23 ماه مذاکرات فشرده و مستمر، در تیرماه 1394 و کمتر از دو سال از شروع به کار دولت، توافق تاریخی میان جمهوری اسلامی ایران و شش قدرت بزرگ بر سر "برنامه جامع اقدام مشترک" به دست آمد و پایانی بر یک دهه مناقشه و بحران ساختگی علیه ملت ایران را رقم زد. تأملی در ابعاد خارجی و داخلی این توافق، می تواند ابعاد مهم این دستاورد دستگاه دیپلماسی را نمایان سازد. در بعد خارجی، بی اثر ساختن شش قطعنامه الزام آور شورای امنیت ذیل فصل هفتم منشور ملل متحد (که کشور را بالقوه در موقعیت بسیار خطرناک و آسیب پذیری قرار داده بود)، و از سوی دیگر، ظرفیت داخلی کشور در مدیریت و انسجام گروه ها و سلایق برای پشتیبانی از نمایندگان خود در مذاکرات و حس اعتمادی که دستگاه دیپلماسی در افکار عمومی مردم ایران ایجاد کرد را می توان از نکات مهم قابل ذکر در این زمینه دانست.

به طور کلی، در خصوص دستاوردهای برجام می توان به موارد زیر اشاره کرد:

1- خارج کردن ایران از بحث و دستور کار شورای امنیت و لغو قطعنامه های پیشین و رفع تهدیدهای نظامی احتمالی
2- پایان بخشیدن به تحریم های مرتبط با موضوع هسته ای علیه جمهوری اسلامی ایران توسط سازمان ملل، اتحادیه اروپایی و ایالات متحده
3- بازکردن فضای خارجی و بین المللی کشور
4- فراهم شدن امکان جذب سرمایه گذاری های خارجی و تسهیل تعاملات اقتصادی
5- تثبیت سیاسی مشروعیت نظام و عناصر قدرت ایران از جمله فناوری صلح آمیز هسته‌ای
6- کاهش تنش و گسترش تعاملات با قدرت‌های بزرگ
7- شکستن فضای ایران هراسی و معرفی چهره‌ای سازنده و مثبت از ایران
8- افزایش امکان صادرات نفت و آزادسازی دارایی های بلوکه شده ایران در خارج از کشور

در مجموع و بدون هرگونه مبالغه ای می توان مذاکرات منتهی به برجام را یکی از بزرگ‌ترین و افتخارآمیزترین دستاوردهای تاریخ دیپلماسی جمهوری اسلامی ایران دانست که همچون مذاکرات مربوط به قطعنامه 598، کشور را در مقطعی حساس از بن بست استراتژیک و انزوای تحمیلی توسط دشمنان خارج ساخته و شرایط عادی و تثبیت شده ای را به روابط خارجی کشور بازگرداند.

دیپلماسی چندجانبه و بین‌المللی

وزارت امور خارجه جمهوری اسلامی ایران در چهار سال گذشته در زمینه دیپلماسی چندجانبه و بین‌المللی فعالیت‌های مثمر ثمر و قابل توجهی داشته است که برخی از آنها عبارتند از:

1- تلاش برای حل و فصل بحران سوریه: از طریق مشارکت در ابتکارات بین المللی گوناگون و به طور مشخص اجلاس سه جانبه ایران-روسیه- ترکیه. تماس با کشورهای ذی نفوذ جهان جهت ممانعت از حمله آمریکا به سوریه در پی اتهام کاربرد سلاح های شیمیایی توسط دولت سوریه (در تابستان 1392)، طرح رویکرد سیاسی برای حل بحران سوریه و حمایت از گفتگوهای جامع سوری-سوری، مشارکت در فرایندهای مذاکراتی در ژنو و آستانه و تأکید بر مقابله با تروریسم، ایجاد فرصت چانه زنی در برابر قدرت های منطقه‌ای و فرامنطقه‌ای و نیز ارتقاء نقش آفرینی کشور در راستای تقویت صلح و امنیت بین المللی، از اقدامات مؤثر وزارت امور خارجه در موضوع سوریه بوده است. دستگاه دیپلماسی به ویژه از حدود یک سال پیش تاکنون با جدیت و تلاش بیشتری در این موضوع ورود کرده و سیاست های عالی دولت یازدهم درباره منطقه را دنبال کرده است.

2- سازمان‌های بین‌المللی: تصویب قطعنامه لزوم مقابله با طوفان های گرد و خاک توسط مجمع عمومی سازمان ملل متحد و اسکاپ با رایزنی مستمر ایران، عضویت در شورای اجرایی سازمان یونسکو، عضویت در بانک توسعه و زیرساخت آسیایی و شکستن انحصار چندساله در این زمینه و حضور فعال در تعداد کثیری از اجلاسیه های منطقه‌ای و بین‌المللی (مانند مجمع عمومی و اجلاس‌های موضوعی سازمان ملل متحد، مجمع جهانی اقتصاد، کنفرانس امنیتی مونیخ، اجلاس اکو، گفتگوهای آسیایی، D8، 77، سازمان شانگهای، غیرمتعهدها، کنفرانس اسلامی، تمدن های کهن، اجلاس سه جانبه ایران ـ روسیه ـ آذربایجان) و نیز میزبانی برخی از همایش‌های بین‌المللی تأثیرگذار در تهران (از جمله هفدمین کنوانسیون جهانی راهنمایان گردشگری با حضور رئیس جمهور که گام مهمی در معرفی و رونق بخشیدن به صنعت گردشگری کشور بود).

دیپلماسی دوجانبه

وزیر امور خارجه دولت یازدهم مجموعا 153 سفر خارجی به 71 کشور داشته است. تحلیل آماری سفرهای رسمی و دوجانبه وزیر امور خارجه (صرف نظر از مذاکرات هسته ای که در شهرهای ژنو، وین و نیویورک دنبال می شد) نشان می دهد که بیشترین سفرهای وی با اهداف دوجانبه به ترتیب به مناطق آسیا، آفریقا و اروپا بوده است.

در دوره زمانی 12 مرداد 92 تا فروردین سال 96، بیش از 338 مقام عالیرتبه خارجی از 91 کشور از جمهوری اسلامی ایران دیدار نمودند که بسیاری از این سفرها برای اولین بار پس از سال های طولانی انجام شده است.

در حوزه روابط دوجانبه، وزارت امور خارجه موفق شد روابط جمهوری اسلامی ایران با برخی از شرکای سنتی خود در اروپا و آسیا بازسازی نماید. به عنوان مثال، روابط ایران با ایتالیا، فرانسه، آلمان و ژاپن به رونق قابل توجهی نسبت به گذشته رسید. همچنین روابط با انگلستان که در دولت قبل به طور کامل قطع شده بود از طریق مذاکرات مفصل و به صورت تدریجی بازسازی شد (مبادله کارداران ترددی و سپس مبادله سفیر و آغاز ارائه خدمات کنسولی در پایتخت های دو کشور). در ارتباط با کشورهای اسلامی، روابط با مراکش که در دولت قبل آسیب دیده بود مجدداً برقرار گردید. متأسفانه متعاقب حادثه سفارت عربستان در تهران که خارج از اراده و کنترل دولت بود، لطمات فراوانی به روابط ایران با جهان عرب به ویژه کشورهای حوزه خلیج فارس وارد گردید به نحوی که روابط با عربستان سعودی و بحرین به طور کامل قطع شد و روابط با امارات نیز به سطح کاردار کاهش پیدا کرد. با این حال، رفت و آمدهای دیپلماتیک در سطح وزیر با سه کشور کویت، قطر و عمان در این حوزه به طور مستمر ادامه داشته و دستگاه دیپلماسی کوشیده تا از شدت گرفتن بحران با عربستان جلوگیری نماید. مذاکرات و تعاملات مستمر و فشرده با ترکیه نیز علی رغم اختلاف نظرهای دو کشور همواره جریان داشته و وزیر امور خارجه با موضع گیری به موقع در جریان کودتای نافرجام در ترکیه زمینه مناسبی را برای ارتقاء روابط دوستانه دو کشور و مدیریت اختلافات در فضای پس از کودتا ایجاد کرد. گفتگوهای دیپلماتیک با همسایگان شمالی در آسیای مرکزی و قفقاز نیز در سطوح عالی دستگاه دیپلماسی تعقیب شده است. همچنین ارتقاء روابط دوجانبه با قدرت های نوظهور اقتصادی موسوم به بریکس (برزیل، روسیه، هند، چین و آفریقای جنوبی) در دستور کار وزارت امور خارجه قرار داشته است.

یکی دیگر از اقدامات مهم دستگاه دیپلماسی، احیاء کمیسیون‌های مشترک اقتصادی با دیگر کشورها بوده است. در نتیجه آن، کمیسیون مشترک اقتصادی با 19 کشور را که در دولت دهم غیرفعال بودند، احیاء و فعال کرد. از سوی دیگر، با تمامی کشورهایی که در دولت دهم کمیسیون مشترک اقتصادی آنها برگزار شده بود، در دولت یازدهم نیز این کمیسیون های مشترک برگزار شده است.

خدمات کنسولی و امور ایرانیان

1.4. اقدامات و دستاوردهای دولت یازدهم در حوزه کنسولی

- افزایش بین 45 درصد تا 2000 درصدی صدور روادید کشورهای مختلف خارجی برای اتباع ایرانی
- استقرار دفاتر وزارت خارجه در کلیه فرودگاه های بین المللی و مناطق آزاد کشور
- صدور روادید فرودگاهی جهت اتباع 180 کشور
- مکانیزه نمودن اکثر امورات ایرانیان
- تسریع در تایید اسناد مراجعین در مرکز با میانگین حداکثر ده دقیقه
- صدور دفترچه ها و اسناد ازدواج و طلاق در خارج از کشور و ثبت الکترونیکی آنها
- تصویب مصوبه پیشنهادی وزارت امور خارجه در شورایعالی امنیت ملی جهت تسهیل اقامت و اعطای تابعیت به ایثارگران
- حل مشکل بسیاری از ایرانیانی که به صورت غیر قانونی در برخی کشورها اقامت داشته، جهت بازگشت عزتمندانه آنان
- تصحیح رویه های زائد در روند ارائه تسهیلات کنسولی و کاهش زمان انتظار ارباب رجوع
- افتتاح دفاتر نمایندگی های زنجان، سنندج، قزوین، لارستان، یزد، گلستان، بجنورد، کرمان، بیرجند

در ادامه این گزارش به چالش‌های دستگاه دیپلماسی اشاره شده است:

1. مسائل و چالش‌های راهبردی حوزه‌ مأموریت دستگاه

- عدم شناسایی وزارت امور خارجه به عنوان دستگاه معین در سیاستگذاری خارجی و نیز دستگاه راهبر در اعمال کشور در صحنه خارجی
- تعدد تریبون های رسمی در کشور و اظهار نظر اکثر مقامات غیر اجرایی از جمله مقامات قضایی، ائمه جمعه، فرماندهان نظامی و انتظامی، و صدا و سیما به عنوان رسانه ملی در حوزه سیاست خارجی غالبا بدون کوچکترین هماهنگی با وزارت امور خارجه
- فقدان پشتیبانی مؤثر دستگاه های متصدی سیاست داخلی از اهداف سیاست خارجی و بعضاً اتخاذ رویه های آسیب زننده به تصویر ایران در خارج از کشور به شکلی که وزارت امور خارجه به جای تمرکز بر پیشبرد مؤثر اهداف خود در عرصه سیاست خارجی می باید وقت قابل توجهی را صرف خنثی کردن اثرات و تبعات منفی برخی سیاست های داخلی بر روابط خارجی کشور نماید.
- تعدد دستگاه های فعال در حوزه های مختلف روابط خارجی (مانند عرصه های فرهنگی و اقتصادی) بدون هرگونه تابعیت از وزارت امور خارجه که باعث ایجاد رقابت و نتیجتاً آسیب زدن به پیشبرد بهینه اهداف سیاست خارجی و منافع ملی می شود.

2. مسائل و چالش‌های درون‏ سازمانی

بزرگ‌ترین مشکل درون‌ سازمانی وزارت امور خارجه، مسأله عدم پویایی و چابکی ساختار اداری، وجود بوروکراسی چند لایه و سنگین، عدم توجه کافی به تخصص‌گرایی در تقسیم پست‌های سازمانی و مأموریت‌ها، عدم وجود مکانیزم مناسبی برای گردش ایده‌ها و تجربه‌ها و فقدان مدیریت بهینه سرمایه انسانی در سازمان است. این مشکلات در ابعاد زیر قابل توضیح است:

- ساختار قدیمی و غیر چالاک و نامتناسب با تحولات و نیازهای روز
- رواج مدیریت‌های جزیره‌ای و حلقه‌ای که منجر به غیرفعال ماندن بخش عمده‌ای از بدنه کارشناسی می‌شود
- جایگاه نامشخص و نقش غیرفعال قائم مقام وزیر چه در صحنه دیپلماسی و چه در مدیریت داخلی سازمان
- جایگاه نسبتاً ضعیف بخش دیپلماسی عمومی در وزارت‌خانه.
- عدم تعریف مشخص از مأموریت‌های مرکز آموزش ها و پژوهش‌های بین المللی.
- حذف معاونت اقتصادی در دولت گذشته و نیاز به احیاء مجدد کارکرد هماهنگی اقتصادی وزارت امور خارجه (به خصوص با توجه با اینکه 'اقتصاد محور کردن سیاست خارجی' جزو برنامه‌های این دوره بوده و فضای جدید پس از تحریم نیز لزوم تحرک جدی و فوری در این بخش را دوچندان کرده است).
- چالش‌های جدی در مدیریت نیروی انسانی.
- عدم پیوستگی حرفه‌ای و عدم وجود مکانیزم مشخصی برای انباشت و انتقال دانش و تجربه در ارتباط با مأموریت‌های ثابت و پست‌های ستادی
- عدم توجه کافی به اصل شایسته‌سالاری و جوان‌گرایی در تقسیم مناصب مدیریتی
- ضعف سیستمهای ارزشیابی و نظارتی بر عملکرد حرفه‌ای سفرا، کارداران، کارشناسان و کارکنان بخشهای پشتیبانی
- عدم توجه کافی به امور رفاهی کارمندان در مرکز و ناکافی بودن تسهیلات رفاهی و حمایتی در مأموریت‌ها.

3. چالش‌ها و مسائل فرابخشی و بین بخشی
- ابهام در مسئولیت نهایی وزارت امور خارجه (سیاستگذار یا کارگزار؟ – کارگزار معین یا همطراز با سایرین؟) در دولت و خارج از دولت.
- وجود نگرش های جناحی به سیاست خارجی و منافع ملی
- اقدامات و سخنان خنثی کننده توسط افراد و دستگاه های مختلف در داخل و خارج از کشور
- عدم وجود فضای اجماع سازی و هم افزایی برای ابزارسازی در مناسبات و مدیریت چالش با کشورهای خاص (به طور مشخص درباره شکل دادن به لابی ایرانی در کشورهای متخاصم)
- عدم همراهی رسانه ملی با سیاست خارجی دولت و فشار و جو سنگین رسانه‌ای علیه آن
- سیاست های موازی و بعضاً دافعه ساز در مورد رفت و آمد ایرانیان مقیم خارج و دارای تابعیت دوگانه
- عدم اجماع ساختاری، موازی کاری و تداخل وظایف با سایر دستگاه ها در تنظیم روابط خارجی (به‌عنوان مثال، در حوزه فرهنگی و دیپلماسی عمومی با وزارت ارشاد و سازمان فرهنگ و ارتباطات اسلامی، در حوزه تجارت بین الملل و دیپلماسی اقتصادی با وزارت صنعت، معدن و تجارت؛ در حوزه حقوق بشر با معاونت بین‌الملل ستاد حقوق بشر قوه قضائیه).

برنامه راهبردی حوزه دیپلماسی

1. برنامه کوتاه مدت
- حفظ و اجرای برجام و جلوگیری از تخریب بین‌المللی آن
- جلوگیری از قرارگرفتن کشور در دام تحریک برای ورود به منازعات و برخوردهای گوناگون
- پیگیری گفتگوهای دوجانبه و چندجانبه با هدف خاتمه بحران ها و نزاع‌های منطقه‌ای و مقابله با خطر تکثیر تروریسم و افراطی‌گری

2. برنامه میان مدت
- اولویت دادن به دیپلماسی چندجانبه در روابط خارجی و تلاش برای عضویت هرچه بیشتر ایران در نهادها و ساختارهای منطقه ای، بینامنطقه ای و بین المللی
- اتخاذ راهبرد منطقه ای همگرایانه و پیگیری جدی حل و فصل اختلافات با همسایگان
- تمرکز بیشتر بر اقتصادمحور ساختن سیاست خارجی
- تثبیت بیشتر موقعیت منطقه ای و بین المللی ایران به عنوان یک بازیگر سازنده و مسئولیت پذیر
- تلاش برای ایجاد هماهنگی داخلی (دست کم در بعد ساختاری) در زمینه سیاست خارجی
- ایجاد بسترهای استفاده بهتر از ظرفیت ایرانیان مقیم خارج در راستای اهداف سیاست خارجی کشور

3. برنامه بلندمدت
- ارتقاء قدرت ابتکار عمل سیاسی و چابکی کنش‌گری ایران به عنوان مؤثرترین قدرت منطقه‌ای
- ارتقاء پیوند سیاست خارجی و اقتصاد به صورتی پایدار و ساختاری
- تلاش و مشارکت برای نهادسازی منطقه‌ای در جهت ایجاد صلح و همگرایی در محیط پیرامونی
- تعریف الگوی مدیریت پویای روابط با قدرت های بزرگ و قدرت های نوظهور

جمع‌بندی

زمانی که دولت یازدهم شروع به کار کرد، اولویت نظام حل مسأله هسته ای بود. بر این اساس دولت از تمام ظرفیت های خود استفاده کرد تا بتواند شرایط سیاسی، اقتصادی و امنیتی کشور را که در وضعیت مطلوبی قرار نداشت، تغییر دهد. بار اصلی در این زمینه بر دوش وزارت امور خارجه گرفت و این وزارت‌خانه توانست با عملکردی بی‌نظیر مأموریت ملی دشوار خود را با موفقیت به انجام برساند. برجام از این منظر فقط یک توافق بر سر موضوع هسته‌ای نبود بلکه وسیله ای برای گشایش فضای تنفس تازه مقابل کشور و دستیابی به اهداف گوناگون سیاسی، اقتصادی و امنیتی بوده است.

اگرچه دولت در تحصیل اولویت سیاست خارجی خود (یعنی برجام) موفق عمل نمود اما با مشکلات و موانع مختلف داخلی و خارجی در این مسیر مواجه بود که شرایط مذاکرات و چانه‌زنی‌ها را سخت و دشوار می‌ساخت و همین امر باعث طولانی شدن مذاکرات و از دست رفتن برخی فرصت‌ها گردید.

به طور کلی می توان دستاوردهای وزارت امور خارجه در دولت یازدهم را مثبت ارزیابی کرد، اما این به معنای دستیابی به همه اهداف مطلوب نیست. کشور کماکان با چالش های گوناگونی در محیط بین‌الملل مواجه است، موانع مختلفی در توسعه روابط با کشورها به ویژه در حوزه بانکی وجود دارد و رفتارهای دولت جدید آمریکا هم به پیچیدگی اوضاع افزوده است. در چنین وضعیتی ضرورت دارد تا وزارت امور خارجه برای انجام مأموریت‌های سنگین خود در سال‌های پیش رو از حمایت و پشتیبانی بیشتری از نهادهای داخلی بهره مند شود.

در این راستا، مأموریت وزارت امور خارجه می باید به طور دقیق مورد بازبینی و بازتعریف قرار گیرد تا کارایی این دستگاه افزایش پیدا کند. همچنین اعمال اصلاحات وسیع در ساختار و مدیریت درون سازمانی وزارت امور خارجه باید مورد اهتمام جدی قرار گیرد.