امین زاده: قرار نبود منشور حقوق شهروندي قانون شود

الهام امین‌زاده، دستیار حسن روحانی در امور حقوق شهروندی است. او که دکترای حقوق بین‌الملل دارد، در سه سال اول دولت تدبیر و امید معاون حقوقی رئيس‌جمهوری بود. خانم امین‌زاده به‌تازگي میهمان «شرق» بود و از منشور حقوق شهروندی که قرار است به زودی از سوی حسن روحانی رونمایی شود، گفت. او گفت قانون اساسی سند بسیار مقدسی است که متأسفانه خیلی از هم‌وطنان ما نمی‌دانند و باید قدردان دکتر روحانی باشیم که بحث حقوق شهروندی را مطرح کرد چراکه برای ما خیلی مهم بود که این حقوق به یک ادبیات نهادینه در گفتمان سیاسی کشور تبدیل شود. این مصاحبه در ادامه می‌آید:

  در اولین سال روی‌کارآمدن دولت حسن روحانی، شاهد تدوین «منشور حقوق شهروندی» بودیم که امیدوارکننده بود. اما منتقدان زیادی داشت که معتقد بودند این منشور تفاوت چندانی با اصول اساسی قوانین فعلی کشور ندارد و در واقع بازخوانی همان قوانین قبلی است. ایراد دیگر این بود که در حد همان منشور باقی ماند و اقدامی برای تبدیل آن به قانون صورت نگرفت. چرا این اتفاق افتاد و این‌گونه به بایگانی سپرده شد؟

یکی از وعده‌هایی که آقای روحانی دادند، بحث پرداختن به حقوق شهروندی بود؛ البته ایشان سه وعده در ابتدای ریاست‌جمهوری و حتی در فضای انتخاباتی دادند؛ از جمله بحث تورم، حل مسئله هسته‌ای و در نهایت بحث حقوق شهروندی. در واقع شاید بیشتر زمان دولت به مباحث هسته‌ای طی شد اما اولین اعلامیه که ما در دولت یازدهم راجع به حقوق شهروندی می‌بینیم، در پنج آذر ۱۳۹۲ و گزارش صدروزه آقای روحانی است. ایشان از ابتدای دولت به من گفتند وظیفه تنظیم سند آن برعهده شماست که این سند را تنظیم کرده و هم‌زمان در گزارش صدروزه خودم در صداوسیما ارائه دهم. وقت چندانی نداشتیم و باید در سه ماه یک منشور تهیه می‌کردیم. قانون‌نویسی و منشورنویسی زمان زیادی را به خود اختصاص می‌دهد، اما از آنجا که من خیلی با مباحث حقوق شهروندی و حقوق بشر آشنا بودم، خیلی سریع اسناد بین‌المللی را که در ایران بود، به‌دست آوردیم. سپس به سراغ اقلیت‌ها، دانشگاه‌ها و حوزه‌های علمیه رفته و نظر استادان مختلفی را که در رشته‌های حقوق و روان‌شناسی تدریس می‌کردند، گرفتیم. به دانشگاه‌های مختلفی می‌رفتیم و با تمامی استادان این مسائل را بررسی می‌کردیم. البته هر جایی بیشتر جنبه خودش را داشت؛ برای مثال در دانشگاه الزهرا بیشتر حقوق زنان و در دانشگاه تهران حقوق سیاسی مورد تأکید قرار می‌گرفت. با اقلیت‌های دینی هم مکاتبه کردیم تا نظر آنها را درباره حقوق شهروندی جویا شویم و نهایتا علاوه‌بر مطالعه همه اسناد بین‌المللی که جمهوری اسلامی ایران در اختیار داشت؛ از جمله کنوانسیون حقوق کودک، منع شکنجه، رفع تبعیض و میثاق حقوق سیاسی، مدنی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی ۱۹۶۶ که یک مجموعه کامل بود. حقوق اساسی کشور و قوانین موضوعه‌ای که غیر از قانون اساسی بود را هم مد نظر گرفتیم. قانون «حمایت از حقوق و تکالیف زنان در جمهوری اسلامی ایران در داخل و خارج از کشور» یکی از این قوانین بود که در دورانی که من نماینده مجلس بودم، به تصویب رسید. یک منشور ۴۰صفحه‌ای ضمیمه این قانون بود که جزء قوانینی بود که اجرای حقوق ۲۰ و ۲۱ را که مربوط به زنان است، اجرائي کردیم. تمامی اینها را جمع‌آوری و شروع به نگارش آن کردیم؛ از حق حیات، حق آموزش، حق آزادی بیان، حق تشکیل اجتماعات، دادرسی عادلانه، محیط زیست، رفاه، برخورداری از حکمرانی مطلوب و اقتصاد شفاف که یک مجموعه شد و واقعا کار بسیار سخت و فشرده‌ای بود. حتی من از آقای دکتر عراقچی خواهش کردم به سفارت‌خانه‌ها بسپارند اگر جایی منشور حقوق شهروندی تدوین شده است آن را هم برای ما بفرستند. این منشور را با استفاده از همه اینها تهیه کردیم و هم‌زمان در سایت نهاد ریاست‌جمهوری گذاشته شد و در یکی، دو ساعتی که رئیس‌جمهور داشتند درباره آن صحبت می‌کردند، دو میلیون بازدیدکننده داشت. در بازخوردهای آن، حدود دو هزار مطلب برای ما فرستاده شد که ۲۰۰ مقاله علمی و پژوهشی در روزنامه‌ها و مجله‌ها برای ما آمد. ایراداتی که به این منشور گرفته بودند، دیده و جدولی تهیه شد که در دو، سه زونکن خیلی ضخیم خدمت رئیس‌جمهور داده و گفتم اینها نظر مردم است که ایشان گفتند آنها را ارزیابی و اعمال کنید. یک سند دیگر هم بعد از یک سال درآمد که به ریاست‌جمهوری ارائه کردیم. آقای روحانی بیان کردند من یک منشور ایرانی- اسلامی می‌‌خواهم، این امر هم‌زمان شد با برنامه هسته‌ای در سال ٩٣ و ۹۴ و منشور حقوق شهروندی به حاشیه رفت. بعد هم بحث‌های اقتصادی پيش آمد که باز منشور را به حاشیه برد.معاونت حقوقی در سال‌های قبل بیشتر به صورت پاسخ به استعلامات حقوقی و حل ‌اختلاف بین وزارتخانه‌ها بود. اما ما تصمیم گرفتیم نظام حقوقی کشور را ارتقا دهیم چراکه آسیب‌شناسی کرده بودم که اگر دستگاه‌ها حقوق همدیگر را رعایت کنند و در هر تصمیم‌گیری ابعاد حقوقی دیده شود، این می‌تواند حکمرانی مطلوب باشد. در بسیاری از جاها زمین‌خواری‌ها و تصمیم‌گیری‌های نادرست به دلیل این بود که مسائل حقوقی زیر پا گذاشته می‌شد، مصلحت‌اندیشی‌ها جایگزین حقوق و قانون می‌شد. به همین خاطر به استان‌ها رفتم و در یک هم‌افزایی شرکت کردم. به هر استانی که می‌رفتم، یک روز حقوقی تعریف می‌کردم برای دیوان محاسبات، دیوان عدالت، دادگستری، اتاق بازرگانی، کانون وکلا و دانشکده‌های حقوق، یعنی هم نیروهای فکری، هم نیروهای اجرائي و هم نیروهای قضائی و نظارتی را کنار هم داشتیم. بیشتر استانداری‌ها می‌گفتند ما این مشکل را داشتیم اما نمی‌دانستیم از طریق استادان دانشکده حقوق استان هم ‌حل‌شدنی است که این اتفاق مبارکی بود. آسیب‌شناسی کردیم که هر استانی به لحاظ حقوقی نیازهای خاص خودش را دارد؛ مثلا در استان‌هایی که اقلیت‌های بیشتری دارند باید حقوق اقلیت‌ها آموزش داده شود، در استان‌های هم‌جوار با مرزها باید حقوق قراردادهای بین‌المللی آموزش داده شود. حدود ۸۲ عنوان را شناسایی کرده و استادان آن را هم در نظر گرفتم، استادان همه از خود استان‌ها بودند و اگر قرار بود استادی از تهران تدریس کند، آموزش به صورت مجازی بود.

مورد دیگر در رابطه با منابع طبیعی و اموال دولتی و انفال و کلا اراضی مردم بود که به دلیل اینکه طول و عرض آن شناسایی نشده بود، اکثرا هدف زمین‌خواران قرار می‌گرفت؛ آنها اسناد ساختگی تهیه و منابع طبیعی را تصرف می‌کردند. اتفاق خیلی بدتر هم این بود که در خیلی از سندهایی که در دست مردم بود، طول و عرض زمین‌ها مشخص نبود، یکباره کسی می‌آمد سندی می‌گذاشت و نصف زمین آن شهروند را می‌گرفت. ما در یک مصاحبه مطبوعاتی اعلام کردیم که بیایید اسناد خود را به نوعی تنظیم کنید که طول و عرض آن مشخص شود تا هدف سودجویان نشود. حق دسترسی به مناظر زیبا، جنگل‌ها، کوه‌ها و سواحل اینها همه متعلق به همه مردم است و نباید یک عده خاص از سواحل بهره‌مند شوند. این اتفاق هم در این سه سال افتاد و نهایتا همایش‌های حقوق شهروندی و مصاحبه‌ها حضور بین مردم عادی بود که سعی کردم این گفتمان را ایجاد کنم. این گفتمان فقط در قوه مجریه نبود بلکه با قوه قضائیه و قوه مقننه هم صحبت کردیم، با رئیس دیوان عدالت اداری و دادستان کل صحبت کردیم که همراهی کنند و تقریبا من کسی را ندیدم مخالفت کند. این خیلی برای ما مهم بود که حقوق شهروندی یک ادبیات نهادینه در گفتمان سیاسی کشور شود.

 منشور،  یک توصیه است و هیچ الزامی ندارد، چون قانون نیست. اگر قرار است آیین‌نامه اجرائی برای اصول قانون اساسی باشد، پس مرجع آن چه کسی است؟ ضمانت اجرائی آن چیست؟ شهروند باید به کدام نهاد شکایت کند؟ به نظر می‌رسد فقط ویترینی زیبا و بدون‌پشتوانه، قابلیت و ضمانت اجرائی است. فکر نمی‌کنید این امر در این چهار سال حل نشده و مورد بی‌توجهی قرار گرفته است؟

کلا مباحث اجتماعی و حقوق شهروندی در تحقیقی که صورت گرفته، به نتایج مطلوبی نمی‌رسد. نتایج نشان می‌دهد تابه‌حال همه دولت‌های ما از دولت سازندگی، اصلاحات و رایحه خوش، حدود ۲۵درصد اهتمام خود را در مسائل اجتماعی و شهروندی گذاشته‌اند، که تماما یا مسائل سیاسی بوده یا اقتصادی بوده است. بنابراین الان نمی‌توانستیم انتظار چندانی داشته باشیم. باید قدردان آقای دکتر روحانی بود که بحث حقوق شهروندی را مطرح کرد.

 فکر می‌کنید این نسبت در این دولت چنددرصد بوده است؟

من نمی‌دانم، باید تحلیلگران این را ارزیابی کنند. فکر می‌کنم باید آمار بهتر شده باشد.

 راهکاری دارید که اگر حقوق شهروندان نقض شد، برای احقاق آن به جای خاصی مراجعه کنند؟

تقریبا کاری که ما از قبل شروع کرده بودیم این بود که چه کسانی به دیوان عدالت اداری مراجعه می‌کنند، دیوان عدالت اداری اعلام کرد که ماهی ۹هزار شکایت دریافت می‌شود، تعداد قضات محدود است و یک الی دو سال زمان می‌برد تا یک فرد بداند آیا حق دارد یا ندارد. این خیلی ذهن من را به خود مشغول کرد، با دیوان عدالت اداری مذاکره کردیم و در نهایت به این نتیجه رسیدیم که یک پله قبل از دیوان عدالت اداری ایجاد کنیم و بدون اینکه بخواهیم در درون قوه قضائیه دولت را محکوم کنیم، در درون خود دولت این مشکل را حل کنیم. بنابراین هيأت‌هایی به‌عنوان هيأت‌های رسیدگی به تخلفات و شکایات کارکنان را در هر اداره‌ای ایجاد کردیم و در حال ارتقاي آن هستیم که کارمند قبل از ورود به دیوان شکایت خود را در این هيأت مطرح کند. ما در حال تدوین یک منشور حقوق شهروندی در محیط اداری هستیم که این هم به‌زودی در شورای‌عالی اداری به تصویب می‌رسد. الان یکی از مشکلات ما این است که ارباب‌رجوع محترم نیست، این ارباب است که محترم است، نه رجوع‌کننده. برای مثال در موقع ناهار یا نماز حتما باید در ادارات یکی پاسخ‌گو باشد، دلیلی ندارد افراد یکی، دو ساعت پشت درها منتظر بمانند. اگر این سند را فقط برای قوه مجریه ببینیم، مشکل اجرائي که پیش می‌آید این است که فرد تا دادگاه می‌رود و از دادگاه به‌بعد قوه قضائيه است. پس منشور فقط تا بیرون از دادگاه است و اینجاست که باید به فکر چاره‌ای بود. اینکه چه فرقی بین منشور با قانون اساسی، سیاست کلی نظام، سند چشم‌انداز، قانون عادی، بخش‌نامه، آیین‌نامه و دستورالعمل وجود دارد، همه اینها ساختار مقدماتی کشور است. قانون اساسی سند بسیار مقدسی است که متأسفانه خیلی از هم‌وطنان ما نمی‌دانند. در برخی از کشورها تحقیق کردیم و فهمیدیم که شهروندان آنها قانون اساسی خود را حفظ هستند، متأسفانه ما خیلی به قانون اساسی بها نمی‌دهیم.

منشور از ریشه نشر است و نشر هم یعنی درواقع اعلام و انتشار و انتظار یک اتفاق جدید را نمی‌کشیم، ما می‌خواهیم مردم را مطلع کنیم. بیشتر فسادها و نقض حق‌ها به‌خاطر ‌اطلاع‌نداشتن است. ما از سال ۱۲۸۵ هجری‌شمسی تا به حال ۱۱۰هزار عنوان قانون داریم، من این را با کشور فرانسه مقایسه کردم که با ۲۰۰سال قانون‌گذاری، دوهزارو ٨٧٠ قانون دارد. این آسیب نظام قانون‌گذاری ماست. اولین کار برای حل هر مشکلی، ایجاد قانون برای آن است در صورتی که باید آخرین کار قانون‌گذاری باشد. این قانون‌های پی‌درپی موجب فساد بوده و دست‌وپاگیر است و فضای کسب‌وکار را مخدوش می‌کند. همه این اتفاق‌های بد موجب تورم قانون است؛ مثلا حق آموزش کجای قوانین عادی آمده است، حق بهداشت، محیط زیست، حق شفافیت که حق دسترسی آزاد به اطلاعات است و در سال ۱۳۸۷ تنظیم شده، همین‌طور مسکوت مانده بود تا اینکه از سال ۹۲ به‌بعد ما سه الی چهار آیین‌نامه تصویب کردیم. الان همه دستگاه‌های دولتی، نیمه‌دولتی، عمومی و خصوصی موظف هستند اطلاعات غیرطبقه‌بندی‌شده را در اختیار مردم قرار دهند.

 که البته اجرا نمی‌شود و آیین‌نامه اجرای آن نسبت به قانون خیلی محدودتر شد.

چرا اجرا می‌شود، معمولا آیین‌نامه اجرائی نباید قانون را محدود کند. ما همیشه خوشحال شده‌ایم که راه اجرائي‌شدن آن قانون فراهم شده است.

 ولی هیچ‌وقت فراهم نشد. الان منِ خبرنگار هیچ‌وقت نشده که بگویم فلان اطلاعات را می‌خواهم و آن را در اختیار من قرار دهند.

نه، باید آنلاین باشد. الان وزارت راه تمام پروژه‌های مختلفی که با شرکت‌های خصوصی و دولتی بسته، رقم آن را در سایت گذاشته است. وقتی اطلاعات دست مردم نباشد، آنها روی هوا تصمیمات خود را می‌گیرند. چیزی که من به شهرداری و وزارت کشور گفتم این است که چرا این‌قدر قانون‌ها و بخش‌نامه‌ها عوض می‌شود، چراکه این عوارض دیگری را در پی دارد. اول از همه باید این اطلاع‌رسانی شود، اطلاع‌رسانی خیلی دقیق نیست. ما آمدیم در پانوشت‌ها همه این قوانین را گذاشتیم. ما باید به شهروندان بگوییم شما از حق هوای سالم، آب سالم و رفت‌وآمد برخوردارید، آزادی‌های سیاسی، تشکل‌ها و تجمعات و راهپیمایی‌ها در کجا آمده، قانون آن اینجاست. ما عصبانیت‌های خفته و نهان زیادی در درون شهروندان خود داریم. چرا ضرب‌وجرح در جامعه ما حرف اول را می‌زند؛ برای اینکه فرد فکر می‌کند حقی ندارد. نمی‌داند اگر حق او نقض شد، کجا باید مراجعه کند. ما باید اینها را به آنها اطلاع‌رسانی کنیم. هر شهروندی می‌تواند برود و بگوید فلان شخص حق من را نقض کرده است، ما باید به آن رسیدگی کنیم. در طرح‌های عمرانی، پل را در کلان‌شهرها می‌سازیم، ولی به‌هیچ‌عنوان پیوست شهروندی آن را نمی‌بینیم. پل از دور زیباست، اما زیر آن در حال استنشاق مواد مخدر هستند. بنابراین در یک طرح عمرانی، سلامتی شهروندی و بهره‌مندی حقوق آنها دیده نمی‌شود. لایحه مجلس هم همین‌گونه است، چرا خیلی از قوانین ما روی زمین است؟ برای اینکه شهروند قانون را به سود خود نمی‌بیند، ما باید قانونی را وضع کنیم که اولا شهروند توجیه شود که چرا این قانون آمده است و بعد قانون را بشناسد و قبول کند؛ مثلا خیلی از افراد می‌گویند برای چه باید مالیات پرداخت کنیم، باید توجیه شود که مثلا چراغ قرمز و خط‌کشی خیابان از پول مالیات اوست، اما ما اینها را به شهروندان نمی‌گوییم.

 البته بسیاری از اینها با پول نفت اداره می‌شود، نه با مالیات؛ درست است؟

بله.

 پس این منشور، تدوین و ویراست دوم آن، فقط جنبه اطلاع‌رسانی به مردم را برای آگاهی از حقوق خود در قوانین موجود داشته است. آیا هیچ‌وقت قرار نبود تبدیل به یک لایحه شود؟

اگر سند برای قوه مجریه است، باید درون قوه مجریه مصوبه هيأت وزیران شود یا بیانیه رئیس‌جمهور شود؛ اما اگر قرار است قوه مقننه را دخالت دهیم و این منشور برود در مجلس و درباره همه بند‌بند آن نظر بدهند، آن حالت دیگری است و فکر نمی‌کنم دولت از ابتدا چنین تصمیمی داشته است.

  یعنی از اول بنایی بر اینکه لایحه حقوق شهروندی به مجلس ارائه شود، نبوده است؟

چرا، ما ارزیابی کردیم الان یک قانون احترام به حقوق شهروندی داریم که در سال ۱۳۸۳ تصویب شده است. چنین قانونی وجود دارد،پیشنهاد آن را قوه قضائيه داد و قوه مقننه آن را تصویب کرد. قوه قضائيه و مقننه می‌گویند ما کار خود را انجام داده و الان نوبت قوه مجریه است. ما درون قوه مجریه برای خودمان سند آوردیم.
 اما برنامه‌ای وجود نداشته، نه برای تصویب در هيأت وزیران و نه ارسال به مجلس به عنوان لایحه.
در واقع پیشنهاد مصوبه هيأت وزیران را من به آقای رئیس‌جمهور دادم که اگر هر زمان بخواهند در هيأت وزیران تصویب شود.

 دوباره تأکید بر قوانین موجود است یا نه؟

نه، یک مصوبه‌ای است که از این به بعد قوه مجریه خودش را موظف و ملزم به حقوق شهروندی می‌داند که در سند پیوست ذکر شده است.

   در این منشور چقدر به اعلامیه جهانی حقوق بشر مقید هستید؟

ما تقریبا تمام موادی را که در ۲۹ اعلامیه جهانی حقوق بشر وجود دارد، در اینجا آورده‌ایم، حتی در بند ۲۸ و ۲۹  این حقوقی که برشمردیم، از حق رفت‌و‌آمد، حق کودک و... همه اینها  به اینکه افراد مسئولیت خود را به رسمیت نشناسند، هیچ خدشه‌ای وارد نمی‌کند؛ یعنی حق را می‌گوید بعد می‌گوید توِ شهروند، مسئولیت هم داری.

 ملت از دولت انتظار دارند که به قولی که داده است عمل کند، بحث اینجاست که یا باید یک ضمانت اجرائي اندیشیده شود یا مجازاتی برای کسانی که این را نقض می‌کنند، تصویب شود یا چیز مترقی‌تری ارائه می‌شد.

در رابطه با مترقی‌تر، باید بگویم شما در خیلی از کشورهای دیگر هم ببینید حقوق شهروندی همین است.

  لااقل نسبت به این مدتی که این منشور نبود و دولت قول و وعده آن را به ملت داد، انتظار می‌رفت ضمانت اجرائی محکمی داشته باشد. چند مورد و مصداق عملی را که انجام شده باشد، می‌توانید اشاره کنید؟

یکی رسیدگی سریع‌تر به شکایات کارمندان دولت بود و یک‌سری هم رئیس‌جمهور گفتند اگر خلأ قانونی داریم راجع به ضمانت اجرا، باید آیین‌نامه‌ها و قوانین لازم تهیه شود. ما قرار نیست فقط نشر بدهیم، قرار است که یک‌سری حقوق را بگوییم، بعد این الگو را روی قانون کشور خود قرار می‌دهیم. هر جا که قانون کشور خلأ دارد یا الگوی حقوق شهروندی ما کم دارد، باید آنجا آیین‌نامه و قانون بنویسیم و آن را تکمیل کنیم. این‌گونه نیست که همه قانون موجود در کشور با همه حقوق شهروندی برابری می‌کند؛ بنابراین یکی از وظایفی که بر عهده ما گذاشته شده است، این است که آیین‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها و احیانا لوایحی که لازم است برای اینکه حقوق شهروندی بهتر رعایت شود، از سوی دستگاه‌های ویژه و با کمک همه وزرا و «اِن‌جی‌او»ها تهیه شود.

 آخرین باری که با رئیس‌جمهور درباره این منشور صحبت کردید و گفتید آماده هستید در هيأت وزیران به صورت مصوبه ارائه شود کی بوده و چقدر از آن گذشته است؟

اربعین بود و احتمالا در یک همایش از این حقوق شهروندی رونمایی خواهد شد.