بازگشت انضباط مالی به بودجه عمومی

 روزنامه ایران در یادداشت شماره شنبه، بهبود شاخص های بودجه  در سه سال گذشته را مورد بررسی قرار داد و نوشت که انظباط مالی به بودجه عمومی بازگشت.

در این یادداشت به قلم علی امیدی آمده است: مرور جداول کلان بودجه در سال های اخیر و هنگام شروع به کار دولت یازدهم بیانگر وجود چالش های بسیار مهم در بخش دولتی است. از یک سو وابستگی شدید بودجه به منابع درآمدی نفتی و از سوی دیگر سهم بالای اعتبارات هزینه ای از کل مصارف بودجه و به همین ترتیب سهم اندک اعتبارات طرح های تملک دارایی سرمایه ای را در بودجه شاهد بودیم.

همچنین دولت با سهم اندک درآمدهای مالیاتی در کشور که ناشی از نامناسب بودن معافیت های مالیاتی و فرار گسترده مالیاتی و همچنین عدم توسعه پایه های مناسب مالیاتی است، مواجه بوده است. در کنار موارد فوق باید به حجم بالای بدهی دولت به بانک مرکزی، بانک ها، صندوق های بازنشستگی و تأمین اجتماعی و همچنین بخش خصوصی و پیمانکاران اشاره کرد.

همه این موارد منجر شد که دولت قبل برای جبران هزینه های خود ضمن اتکا به درآمد نفتی، از فروش شرکت ها و همچنین فروش اوراق تعهدآور استفاده کند که خود مشکلاتی را برای سال های بعد در پی دارد، به طوری که دولت یازدهم هم اصل و هم فرع این تعهدات را می بایست پرداخت کند که قسمت زیادی از این مشکلات و چالش ها به عملکرد گذشته در برنامه چهارم برمی گردد و قسمتی نیز به مسائل ساختاری مبتلابه بودجه ریزی مربوط است. این در حالی است که به دلیل عملیاتی نبودن بودجه های دستگاه های اجرایی کشور، بخشی از بودجه های جاری صرف موازی کاری ها و عملیات غیر ضروری و بدون بهره وری می شود. همچنین منابع هرچند اندک برای طرح های عمرانی نیز به صورت مناسب هزینه نشده و دائماً با انبوهی از طرح های نیمه کاره وباطول دوره ساخت بسیار بالاتر از حد استاندارد روبه رو است.

شرایط بی ثبات شاخص های کلان بودجه ای در آغاز به کار دولت یازدهم

دولت یازدهم در شرایطی آغاز به کار کرد که قانون بودجه کل کشور با تأخیر زیاد در اواخر خرداد ماه سال 1392 به تصویب رسید. این در شرایطی بود که بودجه تصویب شده از یکسو با کاهش شدیدی در منابع نفتی مواجه بود و از سوی دیگر مجلس شورای اسلامی با اتکا به منابع نامطمئن اقدام به تعیین مصارف هنگفتی در قالب بودجه فوق نمود که با اجرای احکام قانون بودجه سال مذکور می توانست باعث تشدید تورم و تشدید بحران بدهی های دولت شود.

بررسی های اولیه نشان می داد که کسری پنهان در قانون بودجه سال 1392 در حد 700 هزار میلیارد ریال بود. بنابراین بزرگترین چالش دولت در آغاز کار، کسری عظیم منابع بودجه عمومی بود که با صرفه جویی هزینه ها و تجهیز بیشتر منابع تا حدودی این چالش مرتفع شد. در سال های 1393 و 1394 با وجود کاهش قیمت نفت، بودجه با رشد 20 و 17 درصدی افزایش یافت که سعی شد با وجود کمبود منابع، تحرکی را در اجرای طرح های تملک دارایی های سرمایه ای ایجاد کند.

بهبود شاخص های بودجه ای در دوره 3 ساله

عملکرد برخی از شاخص های کلیدی بودجه عمومی حاکی از بهبود برخی از آنها است به طوری که سهم درآمد نفتی از کل مصارف از حدود 43.4 درصد در سال 1392 به حدود 30.5 درصد در سال 1394 بهبود یافته است. شاخص نسبت مالیات به تولید نیز در دوره مذکور بهبود یافته و به عدد 7.2 در سال 1394 رسیده است.

همچنین نسبت مالیات به اعتبارات هزینه ای که به نوعی پوشش اعتبارات هزینه ای از طریق مالیات را نشان می دهد، از حدود 40.7 درصد در سال 1392 به حدود 45.5 درصد در سال 1394 افزایش یافته که بالغ بر 5 واحد درصد بهبود را نشان می دهد. البته سهم اعتبارات عمرانی از کل مصارف دولت در دوره مذکور کاهش یافته است، هر چند که درسال 1393 افزایش نسبی در حدود 1.8 واحد درصد داشت. این شاخص جهت گیری سیاستی (سیاست مالی) دولت به عنوان سرمایه گذاری در زیرساخت ها را نشان می دهد که در تهییج سرمایه گذاری بخش خصوصی مؤثر است. متأسفانه به دلیل محدودیت های بودجه ای ناشی از تحصیل منابع ناشی از کاهش قیمت نفت و کاهش رشد اقتصادی و در نتیجه عدم تحقق کامل درآمدهای مالیاتی در سال 1394، فقط 54 درصد از اعتبارات مصوب طرح های تملک دارایی سرمایه ای پرداخت شد که قسمت عمده آن اسناد خزانه اسلامی بود.

اقدامات3 ساله دولت برای برقراری انضباط مالی در بودجه عمومی

رویکرد سیاستی دولت نسبت به بودجه عمومی ناظر بر انضباط مالی با تأکید بر مدیریت مصارف بودجه ای و خلق منابع مالی جدید است. بدین منظور در آغاز فعالیت دولت یازدهم تاکنون، سیاست های زیر در اصلاح فرآیند اجرای بودجه اتخاذ شده است:

٭ تأکید بر کاهش وابستگی بودجه به نفت و افزایش اتکای بودجه به درآمدهای عمومی بویژه مالیات

٭ اولویت دهی به تخصیص منابع ریالی مرتبط با کالاهای اساسی و دارو

٭ تلاش برای افزایش اختیارات دولت در خصوص تخصیص اعتبارات طرح های عمرانی متناسب با اولویت های اجرایی بخصوص طرح های خاتمه یافته در سال 1392
و 1393 و 1394

٭ تلاش در جهت پرداخت بدهی های دولت بویژه بدهی دولت به پیمانکاران طرح های عمرانی از طریق کنترل مصارف غیر ضرور و همچنین انتشار اسناد خزانه اسلامی

٭ انتشار اوراق مشارکت به منظور کنترل نقدینگی سرگردان و همچنین تزریق منابع جدید برای افزایش سرعت اجرای طرح های عمرانی

٭ اختصاص 6 درصد از سهم صندوق توسعه ملی در بودجه سال 1392 جهت تقویت تولید داخلی و افزایش توان وام دهی بانک ها و تسریع در اجرای طرح های تملک دارایی های سرمایه ای

٭ حمایت از بخش تولید با تأکید بر رفع محدودیت ممنوع الخروجی برای واحدهای تولیدی، استهلاک شتابان دارایی های ثابت خریداری شده مؤسسات تولیدی، صنعتی، خدماتی و معدنی و بخشودگی جرایم مؤدیان مالیاتی سال های 1389، 1390 و 1391

٭ جلوگیری از پیشی گرفتن مصارف بودجه عمومی دولت برمنابع آن که می توانست آثار تورمی و بی ثبات کننده ای بر اقتصاد کشور در پی داشته باشد.

تصویر بودجه عمومی دولت در سال 1395

بر اساس عملکرد 12 ماهه منابع عمومی مصوب قانون بودجه سال 1394 کل کشور، معادل رقم 2017 هزار میلیارد ریال بود که نسبت به عملکرد مدت مشابه در سال قبل (رقم 1783 هزار میلیارد ریال) حدود 1/13 درصد رشد کرده بود. درآمدهای عمومی کشور نیز از رشد 15 درصدی برخوردار بوده است، هرچند درآمدهای مالیاتی رشد بیشتری در حدود 8/15 درصدی داشته است. بودجه سال 1395معادل 2943 هزار میلیارد ریال به تصویب رسیده است، هرچند این رقم با لایحه پیشنهادی دولت حدود 10 درصد اختلاف دارد که مجلس آن را افزایش داده است. با این حال، پیش بینی می شود که 84 درصد از بودجه مصوب محقق شود. با توجه به این پیش بینی انتظار می رود جهت گیری های بودجه دولت در حد لایحه بودجه محقق شود.

همچنین بر اساس آخرین اطلاعات موجود تا پایان هفته اول خرداد ماه سال 1395، عملکرد منابع بودجه عمومی حدود 154.4 هزار میلیارد ریال بوده که در مقایسه، عملکرد اعتبارات هزینه ای حدود 198.3 هزار میلیارد ریال گزارش شده است. نکته مهم اینکه عملکرد اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای طی این مدت برابر با صفر بوده است.

بدین ترتیب با اجرای بودجه سال 1395، انتظار می رود که اهداف و جهت گیری های زیر محقق شود:

٭ تسهیل شرایط استفاده از منابع برای بخش خصوصی

٭ تسهیل شرایط محیط کسب و کار و پیمانکاری

٭ تأمین اعتبار برای اجرایی کردن سیاست های اقتصاد مقاومتی

٭ تأکید بر طرح های تملک دارایی های سرمایه ای با قابلیت بهره برداری در سال 1395 و با پیشرفت فیزیکی بالا

٭ متنوع کردن تأمین مالی طرح ها

٭تقویت اعتبارات توسعه زیرساخت های صنعتی و معدنی

٭ تقویت نقش حاکمیتی دولت بویژه در محیط زیست و احیای اراضی و مراتع

٭ تقویت اعتبارات بهینه سازی مصرف انرژی

٭ کمک به بهبود آموزش و تقویت اعتبارات تکمیل 250 طرح ورزشی

٭ توجه به توسعه حمل و نقل ریلی و تکمیل کریدورهای اصلی و بین المللی شبکه حمل و نقل کشور

٭ حمایت از شرکت های دانش بنیان (200 میلیون دلار)

٭ تأمین اعتبار برای علم و فناوری از طریق اجازه جابه جایی اعتبارات

٭ واگذاری باقی مانده سهام دولت در بانک ها و بیمه های مشمول واگذاری به افزایش سرمایه بانک های دولتی

٭ افزایش سرمایه بانک ها از محل ارزیابی دارایی ها

٭ انضباط مالی و بازپرداخت بدهی ها و افزایش سرمایه بانک ها