نهادهای عمومی غیر دولتی تحت نظارت نیستند

رئیس جمهوری در سفر اخیر خود به کرمانشاه، در جلسه سرمایه‌گذاران و توسعه این استان، بر ساماندهی نظارت بر نهادهای عمومی غیردولتی تأکید کرد. او  با بیان اینکه «در قانون اساسی سه بخش دولتی، خصوصی و تعاونی ذکر شده است»، خاطرنشان کرد: «اما امروز با نوع چهارمی به نام نهادهای عمومی غیردولتی، مواجه هستیم و چگونه می‌توان بر این موجود عجیب و عظیم‌الجثه نظارت کرد؟» این موجود عظیم‌الجثه به تعبیر روحانی، چیست و چه ویژگی‌هایی دارد و سهم و نقش آن در اقتصاد ایران چیست؟ اینها، محور گفت‌وگوی ما با سعید لیلاز است. این اقتصاددان معتقد است که 25 درصد اقتصاد ایران در اختیار این بخش قرار دارد، بخشی که در غیاب نظارت و بهره‌وری، اساساً از تولید ثروت عاجز است. این گفت‌وگو را می‌خوانید.


نهادهای عمومی غیردولتی از چه زمانی و با چه هدفی شکل گرفتند؟

تا اوایل دهه 1340 خورشیدی، در ایران شرکت دولتی وجود داشت، اما این شرکت‌ها، هم تحت نظر دولت بودند و هم ذی‌حساب‌های وزارت اقتصاد و دارایی. اما در اواسط دهه 1340، یعنی از اواخر برنامه سوم عمرانی، رژیم شاه به این جمع‌بندی رسید که با ساختار فعالیت اقتصادی موجود ایران نمی‌تواند صنعتی شود؛ یعنی ساختاری که شامل نظارت‌های ذی‌حساب، وزارت دارایی یا دیوان محاسبات می‌شد. در چنین شرایطی که بخش خصوصی قوی نیز وجود نداشت تا کشور را به سمت صنعتی شدن هدایت کند، دولت وقت، ساختاری تحت عنوان شرکت‌های دولتی ایجاد کرد که این شرکت‌ها به جای اینکه تحت نظارت و قوانین دولت فعالیت کنند، تحت قانون تجارت کار می‌کردند. به این ترتیب، این شرکت‌ها همانند یک شرکت خصوصی فعالیت می‌کردند با این تفاوت که مالکیت آنها در اختیار دولت بود. پس از آن، همزمان با بزرگ‌ترین موج صنعتی شدن تاریخ ایران، یعنی همزمان بااجرای برنامه چهارم عمرانی از سال 1347 تا 51، «سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران» تأسیس شد. این سازمان خارج از شمول نظارت دیوان محاسبات و نیز شمول قوانین و مقررات دولتی قرار داشت و تنها تحت قوانین تجارت کار می‌کرد. براین اساس، دولت تنها تحت قانون تجارت، می‌توانست درباره این سازمان و فعالیت‌های آن اظهارنظر کند. اما این ساز و کار بتدریج تغییر ماهیت داد تا جایی که حتی در زمان رژیم شاه، دولت توانست تعداد شرکت‌های دولتی را از 4 به 140 شرکت برساند، اما سهامداری دولت و دخالت تحت قوانین تجارت نیز جای خود را به دخالت مستقیم و روزمره دولت در این شرکت‌ها داد. به عبارت دیگر، با گسترش فعالیت‌های این سازمان، وزرا، وکلا و نمایندگان مجلس ملی در رژیم شاه، دخالت‌های خود را بر این شرکت‌ها آغاز کردند. پس از انقلاب اسلامی نیز همه بنیادها و مؤسسات تحت نظر خانواده‌های وابسته به رژیم شاه و البته بنیادهای شخص شاه مصادره شدند. این نهادهای مصادره شده دیگر زیر نظر دولت نبودند، بلکه از نظر مدیریت و هم از نظر مالکیت تحت نظر حاکمیت قرار گرفتند. در این شرایط، این شرکت‌ها، نهادها و بنیادها حتی ملزم به رعایت قانون تجارت هم نیستند. یعنی وزارت اقتصادودارایی به عنوان ممیزی روی آنها کنترل ندارد، حتی بر این باورم که وزارت کار یا وزارتخانه‌های دیگر هم هیچ نظارتی بر آنها ندارند.

جایگاه فعلی  نهادهای عمومی غیردولتی در اقتصاد ایران چیست؟

65 تا 70 درصد اقتصاد ایران زیر نظر دولت است، یعنی تحت تملک بخش عمومی است. در این میان، شاید کمتر از 25 درصد اقتصاد زیر نظر بخش عمومی غیردولتی باشد. لذا می‌توان گفت بخش مهمی از ساختار اقتصاد ایران شامل نهادها، بنیادها و بسیاری از بانک‌های متعلق به بخش عمومی غیردولتی است.

چرا آقای روحانی تعبیر «عظیم‌الجثه» را برای این بخش به کار برد؟

چون آنها واقعاً عظیم‌الجثه و بسیار بزرگ هستند. چند سال پیش، حجم قراردادهای این بخش بیش از 20 تا 30 میلیارد دلار بود.

چند درصد اقتصاد ایران در اختیار بخش عمومی غیردولتی است؟

اطلاع دقیق ندارم، اما فکر می‌کنم این میزان کمتر از 25 درصد تولید ناخالص داخلی ایران نباشد، یعنی این بخش سالانه حداقل 200 تا 250 هزار میلیارد تومان ثروت تولید می‌کنند که البته اگر بهره‌وری بالا می‌بود، این میزان به مراتب باید چندین برابر می‌شد.

با این حجم از فعالیت، نظارت بر آنها چگونه است؟

هیچ کدام تحت نظارت قرار ندارند. نه تنها تحت نظارت نیستند، بلکه مالیات هم نمی‌دهند و به همین دلیل بهره‌وری فوق‌العاده کمی دارند. ما در بخش عمومی غیردولتی، دقیقاً با همان چیزی مواجه هستیم که در بخش دولتی؛ یعنی بهره‌وری بسیار پایین، فساد، ناکارآمدی، اتلاف شدید منابع و بوروکراسی.

پیامد این وضعیت چیست؟

در چنین شرایطی، هرقدر که به این اقتصاد، ارز و ریال تزریق کنیم، اقتصاد کشور هیچ واکنشی از خود نشان نمی‌دهد. این واقعیت با مثالی روشن می‌شود.  در سال‌های 68 تا 74، با 110 یا 120 میلیارد دلار درآمد سالانه، موفق شده بودیم که به طور متوسط به رشد اقتصادی 5 درصدی دست یابیم. وقتی هم که در فاصله سال‌های 76 تا 84، این میزان به 160 میلیارد دلار رسید، اقتصاد ایران رشد 5/5 درصدی را تجربه کرد. اما از آن زمان به بعد، متوسط میزان ورودی منابع ارزی به اقتصاد ایران، حداقل 5 برابر شد، اما در مقابل، متوسط نرخ رشد اقتصادی به جای افزایش، به یک سوم کاهش یافت. این نشان می‌دهد که اقتصاد ایران به کم‌ترین میزان بهره‌وری در تمام سال‌های مکتوب اقتصاد خود رسیده است. دلیل بروز این وضعیت نیز جز این نیست که مالکیت در اختیار بخش عمومی است. اما مشکل بزرگ‌تر، این است که این عدم بهره‌وری، در بخش عمومی غیردولتی، بسیار بدتر از بخش عمومی دولتی است و دلیل اصلی آن این است که هیچ گونه نظارتی بر آنها اعمال نمی‌شود.

چرا باوجود قوانین متعدد، نظارت بر این بخش ممکن نیست؟

بیشتر ناشی از نوع مدیریت و ساختار قانونی موجود در کشور است. مثالی می‌زنم. در دوره‌ای، یکی از رؤسای  وقت بنیاد مستضعفان اعلام کرده بود هر مدیر بخش‌های مختلف بنیاد که یک بازرس وزارت کار را به بخش‌های زیرمجموعه خود راه بدهد، دیگر نباید سر کار بیاید. این، یعنی نبود مدیریت. در چنین شرایطی چه می‌توان کرد؟ این یعنی نهادهایی که تحت نظر دولت نیستند، نه مالیات می‌دهند و نه اجازه می‌دهند که نهادهای ناظر، اعم از دولتی و غیردولتی، بر کار و فعالیت آنها نظارت کنند. از نظر من، اینکه این نهادها مالیات نمی‌دهند، اهمیتی ندارد. اگر این نهادها ثروت تولید می‌کردند و به سهامدار خود می‌دادند، اهمیت زیادی نداشت. از نظر من، مهم‌ترین مسأله این است که این نهادها اصلاً ثروت تولید نمی‌کنند.

معتقدید که اساساً نظارتی بر این بخش وجود ندارد؟  

نظارت تا حدی وجود دارد، اما کامل نیست. مشکل ما درباره بخش عمومی غیردولتی، یکی دولتی بودن و دیگری، خارج از شمول نظارت دولت بودن است.

پس فایده فعالیت‌شان چیست؟

اتفاقاً سؤال همین است. این امر خسارت‌های دیگری نیز دارد. به همین دلیل است که با وجود فروش 700 میلیارد دلار نفت، متوسط رشد اقتصادی به یک سوم زمانی رسید که 160 میلیارد دلار نفت می‌فروختیم.

برخی معتقدند نهادهای عمومی غیردولتی، بیشتر به مجرایی برای توزیع، تقسیم و دستیابی به رانت تبدیل شده‌اند؟

مجرایی برای توزیع رانت و ناکارآمدی، اتلاف منابع. به نظر من، وضعیت این بخش، «حیف و میل» با هم است. هم منابع را آتش می‌زنند و هم آن را هدر می‌دهند. البته این را نیز بگویم که وضعیت بخش دولتی نیز چندان بهتر نیست و انتقادهای من ناظر بر این نیست که این منابع باید در اختیار بخش دولتی قرار بگیرد.  معتقدم اگر اقتصاد ایران کارآمد شود، این نهادها و اساساً بخش عمومی غیردولتی، به هر میزانی که ثروت تولید کنند، این درآمد را به سهامدار این بخش‌ها و نهادها پرداخت می‌کنند و سهامدار نیز ذی‌صلاح است. اما مسأله این است که اکنون اینها اصلاً ثروت تولید نمی‌کنند. انتقاد من به این نهادها، ناظر بر  نحوه مالکیت‌شان نیست، بلکه ناظر بر مدیریت‌شان است و البته، مدیریت‌شان از مالکیت‌شان برمی‌آید.

چرا باوجود تأکیدی که درباره خصوصی‌سازی وجود دارد، بخش خصوصی همچنان ضعیف است؟
اساساً رویکردی که در سؤال شما به آن اشاره شد را واقعبینانه نمی‌بینیم. ما  هرگونه خروج ثروت و مالکیت از کنترل مستقیم دولت را خصوصی‌سازی تعریف کرده‌ایم، درحالی که این گونه نیست. مثلاً همین حالا هیچ شرکت مخابراتی دولتی در کشور وجود ندارد، اما در همین شرایط حتی یک سهم، از آن بخش خصوصی واقعی نیست و حتی یک آبدارچی بدون نظر حاکمیت نمی‌تواند وارد این شرکت‌های مخابراتی یا حتی شرکت‌های خصوصی‌سازی شده بشود. معتقدم در ایران، خصوصی‌سازی یک واقعیت نیست. اگر واقعی است، چرا مثلاً بانک‌هایی که خصوصی نامیده می‌شوند، نمی‌توانند بدون صلاحدید، کسی را وارد مجموعه‌های تحت مدیریت خود کنند؟ هیچ بانکی در ایران، اعم از خصوصی و دولتی، بدون نظر برخی دستگاه‌ها یا بانک مرکزی نمی‌توانند فردی را به مجموعه خود اضافه کنند. چرا کسی به این موضوع اعتراض نمی‌کند؟

چه می‌توان کرد تا هم بهره‌وری  نهادهای عمومی افزایش یابد و هم نظارت بر آنها؟

چاره‌ای نیست جز اینکه سهم نفت در تولید ناخالص داخلی ایران آنقدر کاهش یابد که حاکمیت برای اداره کشور و تأمین منابع مورد نیاز برای آن، چاره‌ای جز  اتکا به کارآمدی و افزایش بهره‌وری نداشته باشد. وقتی به این مرحله رسیدیم، مسأله خود به خود حل می‌شود. با «باید» و «اگر» یا با مقاله و سخنرانی به جایی نخواهیم رسید.

چرا روحانی به این مسأله توجه نشان داد؟

چون شرایطی که به آن اشاره کردم، در حال وقوع است، یعنی منافع حاصل از فروش نفت در حال کاهش است و دولت و حاکمیت به ناچار به منابع بالقوه‌ای که در اطراف آنها هست، توجه می‌کنند.

در این صورت، آیا این نهادها و اساساً بخش عمومی غیردولتی، درهای خود را روی نهادهای ناظر باز خواهد کرد؟

قدری مقاومت خواهد شد، اما سرانجام درها را باز خواهند کرد اما این اتفاق، در یک چشم‌انداز تاریخی خواهد افتاد و مربوط به امسال و سال آینده نیست.