افزايش اختيارات قوه قضاييه از ديدگاه اكبر اعلمي

اين نقض قانون اساسي است

بند دوم اصل 158 قانون اساسي تنها تهيه لوايح قضايي متناسب با جمهوري اسلامي را از وظايف رييس قوه قضاييه برشمرده است. اما اصل 74 قانون اساسي مي گويد لوايح قانوني پس از تصويب هيات وزيران به مجلس تقديم مي شود. در واقع اين اصل سازوكار تصويب لوايح قانوني از جمله لوايح قضايي را بيان داشته است

کد خبر: ۸۹۷۹

تاریخ: ۰۷ آبان ۱۳۹۲ - ۱۰:۴۵

هفته گذشته نمايندگان مجلس در جلسه علني با بررسي طرح الحاق يك تبصره به ماده، قانون وظايف و اختيارات رييس قوه قضاييه، به كليات اين طرح راي مثبت دادند. در صورت تصويب اين طرح از اين پس رييس قوه قضاييه اختيار خواهد داشت كه لوايح قضايي را خود به طور مستقيم به مجلس ارسال كند. تصويب اين طرح واكنش هاي متفاوتي را به همراه داشت. در اين رابطه به تفصيل گفت وگويي را با اكبر اعلمي، حقوقدان و از نمايندگان ادوار مجلس انجام داديم كه در پي مي آيد:

چنان كه مي دانيد كليات طرح الحاق يك تبصره به ماده 3 قانون وظايف و اختيارات رييس قوه قضاييه به تصويب نمايندگان مجلس رسيد. ارزيابي شما از اين طرح چيست؟

اگر از برخي اغراض و شائبه هاي سياسي كه درباره طرح وجود دارد صرف نظر كنيم، ماده 3 قانون، وظايف و اختيارات رييس قوه قضاييه دولت را موظف كرده است لوايح قضايي را كه توسط رييس قوه قضاييه تهيه و تحويل دولت م ؟شود، حداكثر ظرف مدت سه ماه تقديم مجلس كند. به موجب طرح مورد اشاره، اگر دولت حداكثر ظرف شش ماه لايحه مورد نظر قوه قضاييه را به مجلس نفرستد، رييس قوه قضاييه مي تواند راسا اقدام به ارسال آن به مجلس كند. بنابراين هدف اصلي اين طرح تجويز تقديم لوايح قضايي به صورت مستقيم به مجلس توسط رييس قوه قضاييه است و ظاهرا با هدف پيشگيري از معطل شدن بيش از 6 ماه لوايح قضايي در نزد دولت و تسريع تصويب آن تهيه شده است.

اگر هدف سرعت بخشيدن رسيدگي به لوايح قضايي است، چه اشكالي دارد كه اين طرح به قانون تبديل شود؟

اولا- اين طرح دست كم با 9 اصل از اصول قانون اساسي مغايرت دارد و در تزاحم با دو اصل 113 و 121 قانون اساسي و همچنين آيين نامه داخلي مجلس و قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه است.

ثانيا- لوايحي كه تقديم مجلس مي شوند در نوبت قرار مي گيرند و از آنجا كه متولي اصلي تقديم لوايح دولت است، خود نيز بايد با در نظر گرفتن مصالح كشور و مردم لوايح را اولويت بندي كرده و پس از بررسي كارشناسي متناسب با اهميت و اولويت آنها به مجلس ارسال كند. بنابراين اگر لايحه يي به دليل كثرت لوايح در دست بررسي دير به مجلس ارسال مي شود ممكن است دليلش كم اهميت تر بودن آن لايحه و در اولويت بودن لوايح ديگر يا ضرورت انجام كار كارشناسي بيشتر باشد. اما با تصويب اين طرح ممكن است لوايح مهم تر در نوبت هاي بعدي مجلس قرار بگيرند.

ثالثا فرض مي كنيم كه دولت ماه ها وقت خود را صرف بررسي لوايح قضايي كرده اما به دلايل مختلف در موعد مقرر موفق به ارسال آن به مجلس نشده است حال اگر رييس قوه قضاييه خود راسا مبادرت به ارسال لايحه به مجلس كند تمام بررسي ها و كارشناسي هاي دولت كه با تحمل هزينه هاي فراوان انجام مي گيرد به هدر خواهد رفت. البته با تبديل اين طرح به قانون مشكلات ديگري هم به وجود خواهد آمد كه در بخش هاي بعدي توضيح خواهم داد.

ايرادات اساسي طرح را در چه مي دانيد؟

مهم ترين ايراد طرح معطوف به مغايرت آن با اصل 74 قانون اساسي است. در اين اصل تصريح شده است كه لوايح قانوني پس از تصويب هيات وزيران به مجلس تقديم مي شود از اين رو تجويز تقديم مستقيم لوايح قضايي توسط رييس قوه قضاييه به مجلس در تعارض آشكار با اين اصل از قانون اساسي است.

عده يي بر اين عقيده اند كه لوايح قضايي مستقل از لوايح قانوني است و لذا به موجب اصل 157 قانون اساسي رييس قوه قضاييه مي تواند لوايح قضايي را خود مستقيما به مجلس تقديم كند.

اين برداشت كاملااشتباه است. زيرا مستفاد از اصول 65، 74، 75، 97 و 102 قانون اساسي، ما تنها دو نوع پيش نويس يا پيشنهاد قانوني داريم يكي «طرح قانوني» و ديگري «لايحه قانوني» است. طرح قانوني توسط نمايندگان يا شوراي عالي استان ها و لايحه قانوني توسط دولت به مجلس تقديم مي شود و پس از تصويب به صورت قانون در مي آيد.

لايحه قضايي چطور؟

لايحه قضايي، يكي از مصاديق و زيرمجموعه هاي لوايح قانوني است كه ماهيت و محتواي آن صرفا قضايي است.

اما اصل 157 قانون اساسي يكي از وظايف رييس قوه قضاييه را تهيه لوايح قضايي بيان كرده است. چه نسبتي ميان اين اصل و اصل 74 وجود دارد؟

بند دوم اصل 158 قانون اساسي تنها تهيه لوايح قضايي متناسب با جمهوري اسلامي را از وظايف رييس قوه قضاييه برشمرده است. اما اصل 74 قانون اساسي مي گويد لوايح قانوني پس از تصويب هيات وزيران به مجلس تقديم مي شود. در واقع اين اصل سازوكار تصويب لوايح قانوني از جمله لوايح قضايي را بيان داشته است. به عبارت ديگر هر لايحه قضايي يك لايحه قانوني محسوب مي شود اما هر لايحه قانوني الزاما يك لايحه قضايي نيست و مي تواند ماهيت سياسي، اقتصادي، فرهنگي، اجتماعي و حتي حقوقي داشته باشد. با جمع اين دو اصل مي توان چنين نتيجه گيري كرد كه هر لايحه يي اعم از قضايي و غيرقضايي تنها زماني مي تواند به مجلس ارسال شود كه در هيات وزيران طرح و تصويب شده باشد.

اما علي لاريجاني، رييس مجلس معتقد است همان طور كه قانون اساسي به شوراي عالي استان ها اجازه داده طرح هاي خود را از طريق دولت يا به طور مستقيم به مجلس بياورند قوه قضاييه هم بايد چنين اختياري را داشته باشد.

اگر من به جاي آقاي لاريجاني بودم اولا- به دليل نسبت خانوادگي خود با رييس قوه قضاييه، حداقل از اظهارنظر جانبدارانه در اين مورد خودداري مي كردم تا به شائبه سياسي بودن طرح دامن نزنم. ثانيا- حتما قبل از هرگونه اظهارنظري قانون اساسي را به دقت مطالعه مي كردم: در واقع شوراي عالي استان ها خود مانند يك مجلس كوچك است و بار مالي مصوبات قانوني اش در شهرداري ها موجود است. وانگهي اگر اين شورا مستقيما مجاز به ارائه طرح هاي خود به مجلس است اين اختيار ناشي از اصل 102 قانون اساسي است كه مقرر مي دارد شوراي عالي استان ها حق دارد در حدود وظايف خود طرح هايي تهيه و مستقيما يا از طريق دولت به مجلس شوراي اسلامي پيشنهاد كند. اين درحالي است كه قانون اساسي چنين اختياري را به قوه قضاييه نداده است.

شما گفتيد اين طرح با 9 اصل قانون اساسي مغايرت دارد. اين اصول كدامند و چرا؟

به مغايرت طرح با اصل 74 قانون اساسي اشاره شد، علاوه بر آن اين طرح با اصول 57، 60، 65، 71، 72، 74، 75 و 156 قانون اساسي است. معمولادر هر لايحه قضايي مسائل غيرقضايي هم وجود دارد و با بار مالي و تشكيلاتي و امور بودجه يي و تقليل درآمد عمومي يا افزايش هزينه عمومي همراه است. تهيه لوايح قضايي و ارسال آن به مجلس بدون بررسي و موافقت دولت، مستلزم دخالت در قلمرو وظايف قوه مجريه است كه اين امر مغاير با اصول 52، 57، 60 و 75 قانون اساسي است.

طبق اصل 65 لوايح بايد مطابق با آيين نامه داخلي مجلس انجام شود كه در حال حاضر سازوكار پيش بيني شده در اين آيين نامه صرفا معطوف به لوايح قانوني است. از طرفي مستفاد از اصول 72 و 71 قانون اساسي، مجلس نمي تواند مغاير با قانون اساسي قانون وضع كند تصويب اين طرح به منزله ناديده گرفتن دو اصل مذكور است. به موجب اين طرح وظايف و اختيارات رييس قوه قضاييه بيش از آن چيزي خواهد بود كه در قانون اساسي پيش بيني شده و اين مساله مغاير با اصل 158 است. وانگهي به موجب اصول 113 و 121 قانون اساسي، رييس جمهور مجري و پاسدار قانون اساسي است، وقتي كه لوايح قضايي از مجراي هيات دولت عبور مي كند، رييس جمهور در صورتي كه تشخيص دهد همه يا قسمتي از آن لايحه مغاير با قانون اساسي است، مي تواند نظرات خود را در آن اعمال كرده يا مانع از تصويب آن شود. اما وقتي كه رييس قوه قضاييه خود راسا مبادرت به ارسال لايحه قضايي به مجلس مي كند رييس جمهور از چنين امكاني محروم مي شود و اين مساله در تزاحم با دو اصل 113 و 121 قانون اساسي است.

تعارض آن با آيين نامه داخلي مجلس و قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه چيست؟

اين طرح با بند الف و جزو 2 بند «و» ماده 211 و همچنين ماده 212 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه هم مغايرت دارد زيرا اين قانون در موارد متعدد قوه قضاييه را مكلف به تهيه لوايح قضايي و تقديم آن به مجلس شوراي اسلامي از طريق دولت كرده است. همچنين با ماده 135 آيين نامه داخلي مجلس هم مغايرت دارد زيرا طبق اين آيين نامه كليه لوايح قانوني تقديمي به مجلس بايد به امضاي رييس جمهور و وزير يا وزراي مسوول رسيده باشد.

در ابتداي گفت وگو اشاره كرديد كه با تصويب اين طرح مشكلات ديگري هم ايجاد خواهد شد . اين مشكلات كدامند؟

ببينيد قوه قضاييه يك نهاد انتصابي است و در برابر مردم و مجلس هم به هيچ وجه مسوول و پاسخگو نيست. اما برعكس دولت نه تنها در برابر مردم بلكه در برابر مجلس و رهبري نيز مسوول است و بايد پاسخگوي اعمال خود باشد. بنابراين وقتي كه لايحه يي در دولت بررسي و تصويب شده و به مجلس ارسال مي شود، دولت بايد تبعات و پيامدهاي اجتماعي آن را هم مدنظر قرار دهد و در اين صورت ناگزير است كه مصالح مردم و كشور را مراعات كند اما اين حساسيت ها در قوه قضاييه وجود ندارند. مشكل مهم ديگر زماني ظهور و بروز مي كند كه لايحه قضايي موردنظر منجر به تقليل درآمد عمومي يا افزايش هزينه عمومي و در آن طريق جبران كاهش درآمد يا تامين هزينه جديد نيز معلوم نشده باشد. در اين صورت تصويب لايحه در اثر تصادم با اصل 75 قانون اساسي با بن بست جدي مواجه خواهد شد.

به شائبه سياسي بودن اين طرح اشاره كرديد، چرا آن را سياسي مي دانيد؟

موافقان اين طرح در توجيه آن به لجاجت هاي دولت احمدي نژاد در برخورد با لوايح قضايي استناد مي كنند و اينكه وي در مهلت قانوني لوايح قضايي را به مجلس تقديم نمي كرد. خب اين سوال پيش مي آيد كه چرا اين طرح را در همان دوران رياست جمهوري احمدي نژاد كه وي با مجلس و قوه قضاييه سرناسازگاري داشت با يك فوريت تصويب نكردند و اكنون كه عمر سياسي او به پايان رسيده به چنين صرافتي افتاده اند!؟واقعيت اين است كه تاكنون دو بار به طور جدي براي اين منظور يعني تقديم مستقيم لوايح قضايي به مجلس توسط رييس قوه قضاييه اقدام شده است: يك بار در سال 1379 پس از آنكه دولت خاتمي لايحه جرم سياسي را تهيه و تقديم مجلس كرد، اين مساله خوشايند قوه قضاييه واقع نشد و لذا رييس وقت قوه قضاييه با ارسال استفساريه يي به شوراي نگهبان و با پاسخي كه دريافت كرد براي هميشه آب پاكي را روي دستان دولت ريخت. دومين بارهم همين طرح است كه مجلس همزمان با دولت روحاني براي اين مساله خيز برداشته است، بنابراين طبيعي است كه همزماني مطرح شدن چنين مساله يي در دو دولت خاتمي و روحاني به شائبه سياسي بودن آن دامن بزند.

به ناسازگاري برخي دولت ها با قوه قضاييه در به تعويق افتادن تصويب لوايح اشاره كرديد، دليل چنين ناسازگاري هايي چيست؟

من از دلايل اين قبيل ناسازگاري ها اطلاع دقيقي ندارم اما اگر از برخي خصوصيات آقاي احمدي نژاد بگذريم، منشا آن مي تواند هم دولت و هم قوه قضاييه باشد.مثلاگاهي ممكن است كه خود قوه قضاييه باعث به تاخير افتادن تصويب يك لايحه قضايي و ارسال آن به مجلس شود. به اين معنا كه ممكن است لايحه يي را به دولت بفرستد و دولت در حين بررسي آن همه يا بخشي از لايحه را مغاير با قانون اساسي يا مصالح كشور و مردم تشخيص داده و در مقام اصلاح آن برآيد و چون طبق تفسير شوراي نگهبان هرگونه تغيير مربوط به امور قضايي در اين گونه لوايح فقط با جلب موافقت رييس قوه قضاييه مجاز است، در اين صورت با مقاومت رييس قوه قضاييه و تن ندادن او به قبول تغييرات مورد نظر دولت و اصرار دولت بر انجام اصلاحات، بديهي است كه روند تصويب و ارسال آن به مجلس با كندي و تاخير مواجه خواهد شد.

آيا در مجالس ديگر هم چنين طرحي مطرح شده بود؟

به صورت جدي نه اما در مجلس پنجم و همزمان با دولت خاتمي در سال 78 هم يك بار ديگر آقاي موسي قرباني كه قبل و بعد از نمايندگي در مجلس در قوه قضاييه اشتغال داشته و دارد وقتي كه طرح اصلاح وظايف و اختيارات رييس قوه قضاييه در دستور مجلس بود، پيشنهادي داد كه به موجب آن رييس قوه قضاييه مي تواند لوايح قضايي را راسا يا توسط دولت تقديم مجلس كند اما به جز تعداد انگشت شماري از نمايندگان، از پيشنهاد او استقبال نكردند و طرح وي به تصويب نرسيد. جالب است بدانيد كه در هنگام تدوين قانون اساسي اوليه هم مشابه همين طرح ارائه شد كه به تصويب نرسيد.

به استفساريه آيت الله شاهرودي از شوراي نگهبان اشاره كرديد كمي هم در اين باره توضيح دهيد.

پس از آنكه دولت خاتمي لايحه جرم سياسي را تهيه و تقديم مجلس كرد اين مساله به اختلاف نظر ميان قوه قضاييه و مجريه منتهي شد. آيت الله شاهرودي رييس وقت قوه قضاييه در واكنش به اين اقدام دولت در مهرماه سال 79 با ارسال نامه يي به شوراي نگهبان نظر تفسيري آن شورا را درباره بند 2 اصل 158 قانون اساسي جويا و طي آن نامه چند پرسش را مطرح كرد كه اگر مايل باشيد نامه ايشان و پاسخ شوراي نگهبان را از روي آن بخوانم:

بفرماييد:آقاي شاهرودي در استفساريه خود از شوراي نگهبان اين پرسش ها را مطرح كرده بود:

«1- تعريف لايحه قضايي و فرق آن با لايحه قانوني چيست ؟

2- آيا قوه قضاييه پس از تهيه كردن لايحه قضايي توسط رياست قوه (همان طوري كه در بند 2 آمده است ) لازم است آن را ابتدا به هيات دولت جهت تصويب ارسال داشته و سپس از طريق دولت به مجلس شورا ارسال شود يا خود قوه قضاييه مي تواند راسا آن را به مجلس شورا ارسال كند؟

3- آيا هيات دولت مي تواند مستقلالايحه قضايي تنظيم نموده و آن را به مجلس شوراي اسلامي جهت تصويب نهايي ارسال نمايد يا خير؟

4- آيا هيات دولت مي تواند در لايحه قضايي كه توسط قوه قضاييه آماده شده است تغيير محتوايي (به نحو حذف يا اضافه كردن موادي يا تغيير مفاد ماده ) انجام داده و سپس آن را به مجلس شورا ارسال نمايد يا خير؟

5- آيا مقصود از لايحه قضايي تنها لوايحي است كه جداگانه و مستقل به مجلس مي رود يا شامل مواد قضايي كه ممكن است در لوايح قانوني گنجانيده شود نيز مي شود؟

6- بنابراين كه قوه قضاييه بتواند لايحه قضايي را ابتدا به مجلس شورا ارسال نمايد در صورتي كه آن لايحه داراي بار مالي و مستلزم بودجه اضافي باشد آيا مخالف اصل 75 خواهد بود يا خير؟

7- آيا مجلس شورا مي تواند قوانين قضايي را از طريق طرح و پيشنهاد نمايندگان به تصويب برساند يا لازم است از طريق قوه قضاييه و به نحو لايحه قضايي تقديم شده باشد؟»

متعاقب ارسال اين نامه، آيت الله شاهرودي مصلحت را در آن ديدند كه با ارسال نامه ديگري از سوال هاي 2، 6 و 7 صرف نظر كنند كه علت آن را هم مي توان حدس زد. شوراي نگهبان نيز طي نامه شماره 1065/21/79 تاريخ 30/7/1379 خطاب به آيت الله شاهرودي اينگونه پاسخ داد: عطف به نامه هاي شماره 10470/79/1 مورخ 17/7/1379 و 5048/1 مورخ 26/7/1379: «1- فرق لوايح قضايي و غيرقضايي مربوط به محتواي آن است و محتواي لوايح قضايي را فصل يازدهم قانون اساسي به ويژه اصول 156 و 157 و 158 و موضوعات مربوط به آنها در اصول ديگر فصل يازدهم و ساير اصول مربوط به امور قضايي معين مي كند.

2- هيات دولت نمي تواند مستقلالايحه قضايي تنظيم كرده و آن را به مجلس شوراي اسلامي جهت تصويب نهايي ارسال نمايد.

3- لوايح قضايي كه توسط رييس قوه قضاييه تهيه و به دولت ارسال مي شود، به مجلس شوراي اسلامي تقديم مي شود. هر گونه تغيير مربوط به امور قضايي در اينگونه لوايح فقط با جلب موافقت رييس قوه قضاييه مجاز است.»

منبع: روزنامه اعتماد